國際觀察 | 如何在疫情恢復期重振交通出行系統(tǒng)（上）
引言
2020年7月，Campaign for Better Transport組織發(fā)布關于疫情恢復期，如何重振交通出行系統(tǒng)的報告。報告指出疫情的發(fā)生對交通運輸業(yè)造成較大的打擊，影響人們的日常出行與生活，但同時也為促進交通系統(tǒng)變革，邁向綠色復蘇提供了機遇。文章從四個方面來為重振交通系統(tǒng)提供建議。
本文在此報告基礎上加以整理，分為上下兩文。上文著重疫情對英國交通系統(tǒng)造成的影響及重振時期應重點努力的方向；下文著重文章提出重振四個方向的具體措施。
前 言
疫情的發(fā)生改變了英國交通運輸系統(tǒng)未來的計劃和管理運輸?shù)姆绞健５侥壳盀橹?，在英國政府的支持下該行業(yè)已基本渡過危機。但是交通的規(guī)劃設計，規(guī)模范圍，資金管理都需要在不斷變化的背景下進行探索。早在疫情之前，政府就已開始制定有關引導主動出行，促進公共交通發(fā)展，向“零排放”目標過渡等提高可持續(xù)交通水平的計劃安排。疫情的影響使得這些計劃目標更應加快推進。在促進經(jīng)濟增長的愿景下，疫情也為交通系統(tǒng)革新帶來了機會。文章提出交通主導的復蘇應包含以下4個方面：
1.疫情為交通運輸業(yè)帶來的挑戰(zhàn)與機會
交通在我們的社會中扮演著重要的角色，支撐我們的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，為就業(yè)、教育、公共服務和休閑活動提供了便利。交通行業(yè)同時也是碳排放的最大貢獻者，導致了空氣污染嚴重，損害人們身體健康。早在疫情爆發(fā)之前，居民的出行行為與出行需求已然發(fā)生改變，居家工作模式的普及，網(wǎng)上購物需求的增加及越來越多的人們使用智能手機來規(guī)劃他們的出行。同時，共享車輛，無樁自行車，私人租賃汽車和拼車等新業(yè)態(tài)交通服務方式也在改變著人們對出行方式的選擇。
在疫情影響下，一方面居家工作、在線服務及技術的普及會弱化出行需求，另一方面，公眾對公共交通安全的不信任和預期經(jīng)濟低迷態(tài)勢也使得客流需求受到較大影響。疫情后期交通資源供應進一步削減或是面臨暫時不恢復服務的風險，將導致更多的社區(qū)遭受嚴重的出行排斥和出行成本上升。依賴公共交通工具的人也面臨著可能會失去與工作，教育，公共服務，商店及其朋友和家人接觸的機會。與此同時，運輸部門的傳統(tǒng)商業(yè)運營模式正遭受威脅，該行業(yè)的中堅企業(yè)可能會倒閉或退出，從而造成就業(yè)損失和網(wǎng)絡連通性的降低。那么現(xiàn)在就是重新構想英國交通運輸方式如何運送好人和貨物的良好機會。
重平衡疫情之后的交通選擇應確保全國各地的社區(qū)都能獲得可靠，便捷，可負擔，可持續(xù)的運輸服務，這對于改善公共衛(wèi)生長期戰(zhàn)略和支持經(jīng)濟復蘇至關重要。疫情過后，出行需求和運營前景的轉(zhuǎn)變需要新的戰(zhàn)略和商業(yè)模式。
當?shù)亟煌ㄏ到y(tǒng)應以主動出行和乘客為中心，零碳排放和響應式公共交通服務為基礎，以共享服務為補充。運輸部門需要確定新的目標，并在中斷運營的這幾個月里抓住機會重塑交通行業(yè)。本文就是探討英國政府，地方當局和交通運營商等因疫情影響而需下一階段采取的回應措施。
2.疫情對交通系統(tǒng)的影響
2.1 疫情對于出行行為的影響
疫情的發(fā)生對交通工具使用上有直接影響，也有可能對出行需求造成持續(xù)影響。交通工具的變化，會對社會、健康及環(huán)境進而有相應影響。
疫情封閉期間，由于所有休閑設施和非必需品商店都處于關閉，大部分人們要么處于休假狀態(tài)，要么開啟居家辦公模式。此外，政府明確指示減少出行活動也使得公共交通和私家車的使用強度顯著下降。
圖1 英國不同出行方式下每人每天平均出行距離
圖2 英國不同機動化車輛類型中每人每天平均出行距離
疫情之前，小汽車和面包車的使用強度明顯高于公共交通。受疫情影響，小汽車使用量最低點時降至正常水平的四分之一，軌道降至不到常態(tài)化使用的5%，巴士降至常態(tài)化10%-15%水平。另一方面，一周騎行需求則提升至往常的2倍，尤其在周末高峰時段，騎行需求是往常3倍，這一現(xiàn)象出現(xiàn)也是因為人們將騎行作為鍛煉和休閑的一種活動而導致的。
疫情也讓社區(qū)產(chǎn)生一些積極影響，如交通流量的下降導致空氣質(zhì)量顯著改善，許多城市的二氧化氮濃度降低了60％。在倫敦市中心封閉期間，平均二氧化氮濃度降低了40％。其實早在疫情封閉前，由于超低排放區(qū)設立，中心區(qū)的二氧化氮濃度就已有降低44％的效果。
隨著工作，學校，商店和休閑等場所封鎖限制逐漸解除，交通需求開始逐漸增加。但是，由于政府建議人們避免使用公共交通出行，導致公共交通使用強度基本未發(fā)生改變。相反，機動車輛的使用量已恢復至疫情前三分之二的水平。在地區(qū)通行趨勢中，汽車使用量更有明顯增加之勢，在倫敦以外更廣的出行區(qū)域中也是如此。當然，城市之間以及城市與城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)之間的交通變化也有較大不同。
圖3-圖11
不同地區(qū)不同交通方式的日均出行距離
2.2 疫情對財政資金的影響
可以預見短期內(nèi)，疫情已嚴重影響交通運輸部門運營。乘客數(shù)量的銳減導致票務收入的蒸發(fā)，進而對運營商產(chǎn)生了深遠的財務影響。為了維持基本服務和行業(yè)運轉(zhuǎn)，確保關鍵人員的出行需求，政府為交通運營商提供了財政支持以抵抗票務收入的崩塌。
英格蘭的公交運營商在12周內(nèi)獲得了1.67億英鎊的疫情公交服務支持補助金（Covid-19 Bus Services Support Grant），相應要求公交車運營商需要提供維持疫情期間的交通服務。盡管服務量有所減少，但仍會按疫情前消耗的燃料標準繼續(xù)支付公交服務運營商補助金（Bus Services Operators Grant）2億英鎊。此外，最初安排的用于啟動新服務的高達3000萬英鎊的資金調(diào)整為轉(zhuǎn)給地方當局，以維持其現(xiàn)有的優(yōu)惠票價補貼?；疖噷I運營商臨時暫停，啟動緊急措施協(xié)議（Emergency Measures Agreements ，EMAs），將所有收入和成本風險轉(zhuǎn)移給政府。運營商仍按原定管理費運行日常服務，該管理費最高不得超過疫情前特許經(jīng)營成本基礎的2％。作為擁有自主權利的運輸當局，倫敦獲得了定制的資助計劃。包含10.95億英鎊的贊助款和有效期至2020年10月5.05億英鎊的貸款。相應的倫敦市市長必須同意將零售價格指數(shù)提高1％，以及對擁堵收費，優(yōu)惠票價和其他條件做出相應變化。
在道路方面，政府宣布了一項17億英鎊的交通基礎設施投資基金，用于維修和改進，增強安全和優(yōu)先公交專用道。同時在這段較安靜的時期加快價值1.75億英鎊的鐵路和公路網(wǎng)絡工程。然而當前的資金安排只是暫時的，由于感染的風險和預期經(jīng)濟下滑影響，公共交通客流量的水平可能需要一段時間才能恢復到以前的水平。這些不同的規(guī)則也導致這些國家的運輸供給有不同的恢復程度。根據(jù)蘋果公司移動性指數(shù)數(shù)據(jù)，6月中旬，德國對公共交通服務的需求已經(jīng)達到常態(tài)化水平的近90％，法國為70％，英國為常態(tài)化的30％。這表明法國的公共交通需求從5月11號開始放松限制，而德國從5月中旬開始放松，但恢復力更快。
圖12 不同國家基于蘋果用戶每日出行規(guī)劃數(shù)據(jù)變化的公共交通需求（從2020年1月22日起每十日一計）
3.促進向快速復蘇的轉(zhuǎn)變
當政府解除封鎖后，盡管公共交通使用量仍較低，政府依然有可以采取措施以促進更快速的復蘇。
3.1 臨時撥款安排
公共交通使用的持續(xù)減少將導致運營商和運輸機構的收入降低，從而在短期內(nèi)威脅公交正常服務的能力。在復蘇階段的整個過程中，政府都將需繼續(xù)為地方交通運輸機構、交通聯(lián)合機構和公交運營商（包括市政運營商）提供公交、輕軌和地鐵運營的過渡資金。政府必須確保功能性行業(yè)維持運營直至疫情結束。
一旦過渡資金到期，政府應建立適當?shù)呐R時供資制度，以維持地方交通網(wǎng)絡基本運行到疫情結束。之后建立新的永久供資制度，資金應在當?shù)亟煌ú块T指導下使用，所有資金（特別是公交車資金）必須被用在制定的計劃（與運營商共同制定）中。
對于軌道部門，政府應在6個月后更新EMAs。因旅客人數(shù)和收入將繼續(xù)保持較低的水平，因此仍需要政府的支持。修訂后的EMAs應持續(xù)18個月，從而激勵績效，提高效率對沖成本，創(chuàng)新服務來改善乘客體驗。
對于巴士部門，目前應繼續(xù)通過CBSSG進行資金籌措。因為巴士系統(tǒng)容量和需求的增加，需要更多的資金，但是目前收入太低而無法維持運營。對于運營商和當?shù)剡\輸部門而言，必須確定這些費用將在近期內(nèi)支付（直到10月或11月）。
這種資金安排將有助于在短期內(nèi)保持公共交通的服務水平，同時又為軌道部門提出了新的安排。
3.2 發(fā)布公共交通使用的公共信息
政府目前對使用公共交通工具的建議是：盡量避免使用公共交通工具。以走路，騎車或開車來代替。如果必要出行，則需仔細考慮出行的時間，路線和方式。這將意味著我們所有人都要有更多的空間來保持安全。
當前的消息默許鼓勵人們使用汽車。投票顯示，一旦出行限制放寬，選擇開車出行的人群最多（約60％)，騎車和步行的人群次之（54％），選擇公共交通人群末之。同一項調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，前一周有53％的人開車，相比之下，只有8％的人騎車，分別僅有1％和2％的人使用軌道和公共汽車。
這需要在人們養(yǎng)成新出行習慣之前解決以上這些問題。隨著因防范疫情制定的眾多限制開始放松，人們將鼓勵返回工作和購物日常中以促進經(jīng)濟發(fā)展，出行需求將同步有所增加。因此在國家和地區(qū)，就如何和何時使用交通工具進行溝通是十分必要的。應該讓乘客放心，公共交通工具是安全的，并鼓勵人們再次使用。此外，針對公共交通預期使用應制定長期計劃及計劃里程碑式節(jié)點，及時向運營商及公眾發(fā)布，便于人們可以適時地改變出行方式。
參考文獻：
Campaign for Better Transport <COVID-19 Recovery Renewing the transport system>