新興核心城區(qū)立體步道運(yùn)營(yíng)管理模式初探 —— 以前海合作區(qū)為例
摘要
立體步道除常見(jiàn)的地面慢行系統(tǒng)外，還包括空中連廊和地下步道。它們大大緩解了地面的人車矛盾，釋放了慢行壓力，同時(shí)還可以便捷接駁軌道，盤(pán)活高密度開(kāi)發(fā)地區(qū)的空間資源。近年來(lái)，大量城市中心區(qū)開(kāi)始嘗試建設(shè)立體步道，但國(guó)內(nèi)少有項(xiàng)目形成連續(xù)性的步行網(wǎng)絡(luò)，后期運(yùn)營(yíng)也未能達(dá)到理想效果，尤其在新興城區(qū)大興基建，多元主體混雜的情況下，問(wèn)題更為突出。目前國(guó)內(nèi)研究尚缺乏針對(duì)立體步道較為科學(xué)合理的界面劃分，如何明確立體步道的管理主體界面，保證項(xiàng)目順利推行及后期優(yōu)質(zhì)的運(yùn)維效果成為一大難題。本文基于深圳市前海合作區(qū)項(xiàng)目背景，結(jié)合國(guó)內(nèi)外城市立體步道的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，初步探索以“政府統(tǒng)籌、業(yè)主配合、信息互通、安全高效”為核心的運(yùn)營(yíng)管理模式，以期為我國(guó)新興片區(qū)立體步道的發(fā)展提供有益借鑒。
01 新興核心城區(qū)立體步道運(yùn)營(yíng)管理概況
1.1 城市立體步道作用功能
20世紀(jì)中期以來(lái)，隨著機(jī)動(dòng)車保有量的快速增長(zhǎng)，交通發(fā)展與城市空間的矛盾日益凸顯。交通擁堵，尾氣污染，步行體驗(yàn)差等一系列交通問(wèn)題給城市地面空間利用帶來(lái)極大的考驗(yàn)，在這種背景下，立體步道的產(chǎn)生大大緩解了地面的人車矛盾，釋放了慢行壓力。作為城市交通快速發(fā)展下的時(shí)代產(chǎn)物，立體步道在緩解地面人流擁堵、接駁軌道交通網(wǎng)絡(luò)、連接高密度開(kāi)發(fā)地區(qū)的活動(dòng)空間、改善城區(qū)交通品質(zhì)、優(yōu)化城市建設(shè)景觀、提升城市視覺(jué)形象等方面做出重要的貢獻(xiàn)。
1.2 國(guó)內(nèi)外城市立體步道運(yùn)營(yíng)管理現(xiàn)狀
連廊建設(shè)在國(guó)外已經(jīng)基本成熟，例如加拿大、美國(guó)、新加坡、日本等國(guó)際大都市都已建成成體系的立體步行系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了高密度城市中心區(qū)高層建筑間、地下商業(yè)空間的互聯(lián)互通。在運(yùn)營(yíng)管理上基本形成了多主體共同參與的“公私合營(yíng)”模式，并發(fā)展出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。政府實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃意圖，開(kāi)發(fā)商得到了商業(yè)利益，市民獲得了休閑樂(lè)趣，實(shí)現(xiàn)三贏局面。
反觀國(guó)內(nèi)，近年來(lái)各大城市開(kāi)始興建新城區(qū)，對(duì)高品質(zhì)立體步行系統(tǒng)的需求大大增加，往往在區(qū)域規(guī)劃階段就已經(jīng)對(duì)立體步行交通系統(tǒng)建設(shè)做出了統(tǒng)籌規(guī)劃。但是由于我國(guó)建設(shè)本身發(fā)展較晚，同時(shí)缺乏科學(xué)的運(yùn)維管理?xiàng)l例，少有成功的案例出現(xiàn)。許多城區(qū)前期只管規(guī)劃，后期便出現(xiàn)了各種建設(shè)運(yùn)維方面的問(wèn)題，尤其是多主體參與的情況下難以相互協(xié)調(diào)配合，政府統(tǒng)籌不到位，管理界面混亂而致使規(guī)劃難以落地、品質(zhì)大打折扣的后果。
1.3 國(guó)內(nèi)外城市立體步道運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)分析
(1) 明確政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)定位
廣州珠江新城已規(guī)劃47座連廊以連接39座樓宇，可從雙塔往北穿行到黃埔大道，總長(zhǎng)約2.9km。2010年亞運(yùn)會(huì)期間，為凸顯城市形象，首批13座連廊率先由政府投資建成，之后由開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的建設(shè)推進(jìn)十分緩慢。
目前大部分跨路連廊均由城市投控集團(tuán)運(yùn)營(yíng)，少部分由開(kāi)發(fā)商自建自營(yíng)，整體上運(yùn)維主體分散且無(wú)規(guī)范性的指引標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)營(yíng)中開(kāi)發(fā)商因收益、安全或成本原因，連廊出現(xiàn)了斷頭、封閉的現(xiàn)象，造成運(yùn)維效果不佳，人們使用連廊感到諸多不便。
圖1 珠江新城空中連廊斷頭、封閉現(xiàn)象
為改變現(xiàn)狀，廣州已開(kāi)展相關(guān)管理研究，珠江新城管委會(huì)計(jì)劃開(kāi)展工作，牽頭與各開(kāi)發(fā)商協(xié)調(diào)界面、補(bǔ)償、運(yùn)營(yíng)時(shí)間等問(wèn)題，并以協(xié)議方式約束。政府投入更大的管理力度，才能緩解市場(chǎng)對(duì)于連廊運(yùn)營(yíng)的負(fù)效應(yīng)。
(2) 公私合作，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)監(jiān)管
明尼阿波利斯空中連廊規(guī)模為13 km 長(zhǎng)，連接約80個(gè)街區(qū)，是全球最大的連續(xù)網(wǎng)絡(luò)化空中連廊系統(tǒng)?？罩羞B廊將城市的重要設(shè)施相連接，地鐵、汽車站、市政廳、公園、城市會(huì)展中心、城市濱水區(qū)、圖書(shū)館及大型購(gòu)物中心等，優(yōu)質(zhì)的慢行環(huán)境鼓勵(lì)更多人選擇步行出行。
圖2 明尼阿波利斯高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)維連廊
1956年，中心區(qū)成立“中心區(qū)委員會(huì)”，性質(zhì)為私人控制，政府參與的商業(yè)協(xié)會(huì)。1959年，規(guī)劃部門(mén)編制“中心區(qū)綜合規(guī)劃”提出“城市空中連廊”建設(shè)計(jì)劃，市政府通過(guò)。1962年，明尼阿波里斯第一座空中連廊由私人業(yè)主建成，隨后20年里，明尼阿波里斯空中連廊網(wǎng)絡(luò)化初具規(guī)模，到了1990年連廊發(fā)展逐漸成熟，至2002年基本完成系統(tǒng)性建設(shè)。
明尼阿波利斯城市空中連廊建設(shè)由最初的私人出資建設(shè)，逐漸發(fā)展成政府部門(mén)介入投資， 到 2001年，市政府鼓勵(lì)空中連廊建設(shè)的投資主體更加多元化，私人、公共機(jī)構(gòu)及社會(huì)團(tuán)體等都可投資建設(shè)。
為了明確城市空中連廊空間使用、空間管理、空間設(shè)計(jì)等相關(guān)要求，市政府成立了空中連廊管理中心，具體運(yùn)維工作由開(kāi)發(fā)商就近負(fù)責(zé)，中心則進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。
(3) 建管一體，適度放“權(quán)”
加拿大多倫多PATH北至多倫多長(zhǎng)途汽車站，南至皇后碼頭，連接了約37萬(wàn)平方米的商業(yè)面積，超過(guò)30公里，與50多個(gè)地面建筑，20個(gè)停車場(chǎng)，6個(gè)地鐵站相連。根據(jù)吉尼斯世界紀(jì)錄，是世界上最大的地下商業(yè)綜合體。
圖3 多倫多PATH發(fā)展三階段
其整體發(fā)展分為三個(gè)階段：首先是企業(yè)處于自發(fā)行為，沒(méi)有政府干預(yù)；第二階段政府出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策，企業(yè)出資修建，以地鐵連接通道為主；最后一階段政府統(tǒng)籌，委托設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)商戶統(tǒng)一規(guī)劃。建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理均由各個(gè)地塊的業(yè)主負(fù)責(zé)，約有35個(gè)業(yè)主參與其中。
由于加拿大規(guī)定個(gè)人對(duì)私有土地?fù)碛谐浞肿杂傻闹錂?quán)，整個(gè)PATH的步行設(shè)施的所有權(quán)、控制權(quán)和運(yùn)營(yíng)都由其附屬物業(yè)的業(yè)主所決定，開(kāi)發(fā)商能夠成分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，結(jié)合良好的商業(yè)氛圍，盤(pán)活地下空間整體活力。
1.4 國(guó)內(nèi)外城市立體步道運(yùn)營(yíng)管理模式總結(jié)
分析國(guó)內(nèi)外立體步道的運(yùn)營(yíng)管理案例，可歸納總結(jié)常見(jiàn)模式特點(diǎn)，如下表所示：
表1 國(guó)內(nèi)外城市立體步道運(yùn)營(yíng)管理模式總結(jié)表
02 前海合作區(qū)立體步道規(guī)劃特點(diǎn)及管理訴求
2.1 前海合作區(qū)立體步道規(guī)劃特點(diǎn)
(1) 規(guī)劃體量大
前海立體步道包含地下步道和空中連廊，總規(guī)模體量逾50km，呈網(wǎng)絡(luò)狀布局。整體上起到疏解軌道人流、兼顧休閑商業(yè)、提升出行舒適性的作用。
其中，空中連廊總長(zhǎng)度約22km，主要作為主軸連接各個(gè)地塊，同時(shí)輔以天橋與跨街公園承擔(dān)獨(dú)立過(guò)街功能；地下步道總長(zhǎng)度約30km，骨干通道承接三個(gè)片區(qū)與地鐵站的耦合，發(fā)散通道則從骨干通道延伸出去連接地塊，實(shí)現(xiàn)人流的快速集散。
圖4 前海立體步道規(guī)劃布局圖
(2) 串聯(lián)地塊多
前海開(kāi)發(fā)地塊多，而立體步道以網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)串聯(lián)70%以上的地塊（其中桂灣片區(qū)可高達(dá)90%），實(shí)現(xiàn)了地塊間高效聯(lián)通。
(3) 跨路部分無(wú)法獨(dú)立運(yùn)營(yíng)
由于前海采用小尺度街區(qū)開(kāi)發(fā)模式，在骨干路網(wǎng)基礎(chǔ)上，規(guī)劃安排了高密度的支路網(wǎng)體系，交叉口平均間距約一百多米，支路紅線寬度以16米為主，慢行道寬度僅2-3米，立體步道無(wú)獨(dú)立出入口設(shè)置條件，運(yùn)營(yíng)需要事先穿越地塊，純市政運(yùn)維方式難以為繼。
圖5 前海“小尺度、密路網(wǎng)”規(guī)劃圖
2.2 前海合作區(qū)立體步道管理訴求
(1) 安全至上
前海合作區(qū)作為未來(lái)深圳市城市新中心，對(duì)于安全需求需要全力保障。主要體現(xiàn)在：
①立體步道執(zhí)法路徑需要提前落實(shí)，避免后續(xù)責(zé)任不清，相互推諉；
②需要建立24小時(shí)巡邏機(jī)制，尤其保障公共空間高峰及夜間時(shí)期的安全；
③需準(zhǔn)備好常見(jiàn)災(zāi)害如公共安全、防洪、消防等事件的應(yīng)急預(yù)案。
(2) 品質(zhì)保障
由深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)組織編制的《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合規(guī)劃》明確要求前海合作區(qū)“營(yíng)造人性化交通環(huán)境，提升街道活力，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的綠色交通體系”的交通目標(biāo)，因此也對(duì)立體步道做出更高品質(zhì)的要求。主要體現(xiàn)在：
①建筑風(fēng)格與裝修裝飾應(yīng)做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；
②步道整體應(yīng)用集中供冷技術(shù)；
③日常清掃、設(shè)施維修應(yīng)做到及時(shí)有效，不影響行人使用。
(3) 智慧高效
國(guó)內(nèi)常規(guī)步道運(yùn)維管理主要依托人工力量，在規(guī)模不大、要求不高的情況下可接受，但前海立體步道管理本身無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的人工管控加以解決。因此，需利用“智慧信息、高效監(jiān)控”的手段，將所有人流、商業(yè)、安全等信息資源加以整合，降低人工投入，從而滿足前海高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)運(yùn)營(yíng)要求。
03前海合作區(qū)立體步道運(yùn)營(yíng)管理模式分析
考慮到前海立體步道體量大、公私界面串聯(lián)且無(wú)獨(dú)立出入口的復(fù)雜性，結(jié)合案例分析及實(shí)踐，無(wú)論從安全或品質(zhì)層面，開(kāi)發(fā)商能夠發(fā)揮的作用都十分有限，前海“高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)、安全至上”的運(yùn)維需求更有賴于政府站在片區(qū)統(tǒng)籌及城市運(yùn)營(yíng)角度做好系統(tǒng)性統(tǒng)籌工作，發(fā)揮政府的統(tǒng)籌主導(dǎo)作用。
圖6 立體步道管理模式比較
結(jié)合日常運(yùn)維、緊急疏散、聯(lián)合執(zhí)法等需求，初步梳理以下綜合運(yùn)維管理框架，并制定相應(yīng)管理導(dǎo)則：
圖7 前海立體步道運(yùn)維總體框架
3.1 日常運(yùn)維導(dǎo)則
立體步道日常運(yùn)維工作包括但不限于清掃保潔、設(shè)施維修、巡視巡檢等。各主體的主要工作分工參考如下：
①前海管理局：統(tǒng)籌整體運(yùn)維工作，負(fù)責(zé)運(yùn)維資金投入。
②運(yùn)維主管部門(mén)：運(yùn)維工作的實(shí)操主體，對(duì)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行委托運(yùn)營(yíng)，定制相關(guān)考評(píng)制度；對(duì)接數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌協(xié)警隊(duì)伍，協(xié)助執(zhí)法相關(guān)工作。
③監(jiān)控中心：對(duì)空中連廊實(shí)行24小時(shí)監(jiān)控，地下步道與地鐵運(yùn)營(yíng)時(shí)間對(duì)齊。同時(shí)積極配合運(yùn)維主管部門(mén)及公安部門(mén)的數(shù)據(jù)調(diào)用工作。
④開(kāi)發(fā)商：建管一體，負(fù)責(zé)立體步道清掃保潔，常規(guī)設(shè)備更換等，運(yùn)維主管部門(mén)可根據(jù)監(jiān)管要求適當(dāng)實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，以保證高品質(zhì)的日常運(yùn)維質(zhì)量。
⑤物業(yè)小隊(duì)：主要負(fù)責(zé)立體步道日常巡視巡檢、突發(fā)事件的響應(yīng)如緊急人流疏散誘導(dǎo)等、并且需要協(xié)助執(zhí)法主體在立體步道上的執(zhí)法需求。
⑥相關(guān)執(zhí)法主體：前海綜合行政執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)亂擺攤執(zhí)法，南山區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察局主要負(fù)責(zé)違章搭建執(zhí)法，前海警務(wù)辦主要負(fù)責(zé)安防執(zhí)法。
3.2 智慧運(yùn)營(yíng)導(dǎo)則
立體步道宜采用智慧監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)行人識(shí)別及擺攤監(jiān)測(cè)等功能，工作人員通過(guò)監(jiān)控設(shè)備實(shí)時(shí)觀測(cè)立體步道運(yùn)營(yíng)情況，發(fā)生緊急事故時(shí)及時(shí)與巡查隊(duì)伍聯(lián)系處理。
(1) 智慧安防
基于人工智能的安防系統(tǒng)已廣泛應(yīng)用于各大市政、公共及商業(yè)場(chǎng)所，可實(shí)現(xiàn)人流密度、走向、擺攤、異常行為等特征的自動(dòng)識(shí)別及響應(yīng)，有助于常規(guī)安保及管理。
圖8 前海立體步道智慧安防體系
針對(duì)前海立體步道項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)商監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)接入前海監(jiān)控中心進(jìn)行統(tǒng)一管理，同時(shí)需通過(guò)公安交警的審查，會(huì)對(duì)關(guān)鍵點(diǎn)提出“天眼”布局要求，由公安部門(mén)負(fù)責(zé)后期的主要安防管理工作。
表2 前海立體步道智慧安防界面
(2) 智慧人流
基于人工智能的客流檢測(cè)已廣泛應(yīng)用于各大市政、公共及商業(yè)場(chǎng)所，可實(shí)現(xiàn)智慧商業(yè)分析、人流統(tǒng)計(jì)等功能，有助于構(gòu)建和諧安全的公共環(huán)境。
圖8 前海立體步道智慧人流體系
針對(duì)前海立體步道項(xiàng)目，智能人流系統(tǒng)可由政府主導(dǎo)構(gòu)建，開(kāi)發(fā)商協(xié)同參與。政府管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，公安有權(quán)調(diào)用數(shù)據(jù)。
表3 前海立體步道智慧人流界面
3.3 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案導(dǎo)則
立體步道風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案主要針對(duì)防洪、消防及防恐事件，其他突發(fā)事件預(yù)案可對(duì)應(yīng)參考。為保證各方信息通暢，需成立監(jiān)控中心。監(jiān)控中心應(yīng)整合開(kāi)發(fā)商監(jiān)控系統(tǒng)及公共監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理：
圖9 前海立體步道監(jiān)控中心數(shù)據(jù)接口“專向化”
結(jié)合專向化數(shù)據(jù)輸出，諸如公安、消防等團(tuán)隊(duì)可以快速獲得數(shù)據(jù)，并對(duì)預(yù)案進(jìn)行響應(yīng)。以下給出防洪及消防的初步防災(zāi)方案，明確各主體分工：
圖10 前海立體步道防災(zāi)（防洪、消防）預(yù)案
04 結(jié) 語(yǔ)
作為未來(lái)全球規(guī)模最大的連續(xù)網(wǎng)絡(luò)化立體慢行系統(tǒng)，前海立體步道在規(guī)劃和建設(shè)上創(chuàng)新良多。但正如總書(shū)記所說(shuō)，“一流城市需要一流治理”，創(chuàng)新的規(guī)劃建設(shè)更要配合創(chuàng)新的運(yùn)營(yíng)管理方案，這就對(duì)前海提出了更高的要求。前海本身具有特殊的“自主管理權(quán)”，立體步道運(yùn)營(yíng)管理更具優(yōu)勢(shì)，前海局可從“城市運(yùn)營(yíng)”的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)“政府統(tǒng)籌、委托運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一監(jiān)管”的基本工作模式，同時(shí)響應(yīng)智能高效的管控需求，建立信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)控的數(shù)據(jù)中心，對(duì)接多個(gè)相關(guān)主體以達(dá)到執(zhí)法落地和風(fēng)險(xiǎn)管控的目的。總之，前海應(yīng)在發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，及早謀劃運(yùn)營(yíng)的具體需求，制定更為詳細(xì)的管理框架，同時(shí)輔以體制機(jī)制上的改革創(chuàng)新，才能最大可能地實(shí)現(xiàn)前海“一流城市”的發(fā)展愿景。
撰寫(xiě)：胡鎮(zhèn)笠
審核：李 力、劉樟偉
審定：郭宏亮