國際觀察 | 東京都市圈“市郊鐵路 · 田園都市”綜合開發(fā)觀察
新型城鎮(zhèn)化背景下,國內(nèi)超大、特大城市呈現(xiàn)以都市圈為主要形態(tài)的發(fā)展特點(diǎn),以跨圈層通勤為代表的高頻次的中長距離出行規(guī)模將持續(xù)擴(kuò)大。國家發(fā)展改革委等部門出臺(tái)指導(dǎo)意見,提出加快“連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán),為通勤客流提供快速度、大運(yùn)量、公交化運(yùn)輸服務(wù)”[1]的市域(郊)鐵路建設(shè),打造“軌道上的1小時(shí)通勤圈”。
東京都市圈在上世紀(jì)六七十年代人口高速增長、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快[2],開展了大規(guī)模的市郊鐵路新建、改擴(kuò)建和綜合開發(fā),陸續(xù)建成一批軌道沿線居住型新城,有效帶動(dòng)都市圈外圍區(qū)域發(fā)展,取得良好社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。東京都市圈在空間尺度、人口密度、用地特征等方面與國內(nèi)都市圈及其超高密度中心城市相似性較高,對都市圈市域(郊)鐵路建設(shè)與綜合開發(fā)具有重要借鑒意義。
01 多摩田園都市——依托市郊鐵路踐行“田園都市”構(gòu)想
多摩田園都市的思想基礎(chǔ)源于景觀與城市規(guī)劃師埃比尼澤·霍華德于1899年提出的“田園都市(Garden City)”規(guī)劃理論體系[3],核心思想是通過有序的空間組織和土地政策,整合城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢,營造具有便捷、健康生活環(huán)境與復(fù)合多樣經(jīng)濟(jì)體系的集合城市形態(tài)。
多摩田園都市位于東京都市圈西南部,由東急電鐵公司主導(dǎo)開發(fā),是日本民營主體開發(fā)的最大規(guī)模新城,涵蓋市郊鐵路田園都市線沿線距東京站15-35公里、規(guī)劃面積近40平方公里的帶狀區(qū)域,既有城鎮(zhèn)化水平較低、至都市圈核心區(qū)距離適中,發(fā)展?jié)摿Υ蟆?/p>
從籌備、開工、開業(yè)到發(fā)展成熟,多摩田園都市經(jīng)歷了30余年的多階段開發(fā)歷程——
準(zhǔn)備階段(1953-1959)。1953年,東急電鐵發(fā)布《城西南地區(qū)開發(fā)意向書》,提出打造“第二東京市”的構(gòu)想,同時(shí)啟動(dòng)以土地整備和沿線屬地利益協(xié)調(diào)為核心的建設(shè)準(zhǔn)備工作。
初期建設(shè)階段(1960-1966)。1960年,東急田園都市線開工建設(shè),東急電鐵主導(dǎo)、以住宅為主的沿線開發(fā)同步進(jìn)行。1966年,田園都市線一期開通,同時(shí)新城首批居民入住。
繼續(xù)建設(shè)階段(1967-1984)。田園都市線二期工程與新城開發(fā)繼續(xù)推進(jìn),新增住宅有序供給,持續(xù)吸引居住人口;同時(shí),陸續(xù)在鷺沼、多摩廣場等車站建設(shè)商業(yè)綜合體并自主經(jīng)營,培育形成城市外圍組團(tuán)次級核心。
成熟階段(1985年以后)。沿線開發(fā)持續(xù)進(jìn)行,綜合調(diào)控土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與銷售,穩(wěn)步吸引居住人口;同時(shí),在部分樞紐站點(diǎn)加大綜合商業(yè)開發(fā)強(qiáng)度,持續(xù)提升沿線吸引力。
圖1 東急電鐵線路覆蓋范圍與多摩田園都市開發(fā)范圍示意基于[4]
02 多摩田園都市綜合開發(fā)策略經(jīng)驗(yàn)借鑒
多摩田園都市在軌道建設(shè)與新城開發(fā)協(xié)同、人口集聚、客流效益、片區(qū)營造等方面成效突出、特點(diǎn)鮮明,堪稱東京都市圈軌道沿線新城開發(fā)的范例。通過剖析多摩田園都市開發(fā)模式與策略,總結(jié)借鑒開發(fā)經(jīng)驗(yàn),供國內(nèi)都市圈軌道交通建設(shè)與綜合開發(fā)參考借鑒。
表1 東京都市圈典型居住型新城發(fā)展概況[5]
1.高品質(zhì)軌道服務(wù)重塑城市空間,高活力新城社區(qū)反哺軌道客流
田園都市線為民營市郊鐵路,本線運(yùn)營里程31.5公里、設(shè)站27座,最高運(yùn)行速度110km/h,串聯(lián)澀谷核心區(qū)與都市圈西南部多摩田園都市的市郊放射通勤走廊;2019年高峰小時(shí)運(yùn)能約4.2萬人次,實(shí)際最大斷面客流超過7萬人次,高峰斷面滿載率超過180%。
通過快慢車混行,壓縮沿線組團(tuán)與都市圈核心區(qū)的時(shí)空距離,支撐中長距離通勤需求,15-30公里圈層外圍居住區(qū)僅需20-40分鐘就可到達(dá)澀谷副中心就業(yè)集中區(qū)域。早高峰(6-9時(shí))上行方向100%(40列次)與地鐵半藏門線直通運(yùn)行,減少樞紐站點(diǎn)換乘量,直達(dá)核心區(qū)內(nèi)各熱點(diǎn)區(qū)域,鞏固提升市郊鐵路通勤功能定位與服務(wù)水平。
以市郊鐵路為核心的便捷、高品質(zhì)公交服務(wù)帶動(dòng)放射軸帶沿線開發(fā),推動(dòng)城市空間重組與功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化,提升核心區(qū)公共服務(wù)輻射范圍,促進(jìn)都市圈外圍空間有序開發(fā),支撐高吸引力住宅供應(yīng)、沿線土地價(jià)值提升與功能完善。2011-2016年,田園都市線沿線住宅地價(jià)平均增長10%以上,勞動(dòng)適齡人口數(shù)量保持平穩(wěn),明顯優(yōu)于東京都市圈外圍區(qū)域整體水平[6]。
圖2 田園都市線各節(jié)點(diǎn)至澀谷副中心的時(shí)空距離
圖3 田園都市早高峰直通運(yùn)行示意圖
通過市郊鐵路沿線中低密度的開發(fā),在距離就業(yè)中心一定時(shí)間可達(dá)的范圍內(nèi)增加高品質(zhì)住宅供給,豐富職住選擇范圍。田園都市線沿線開發(fā)大量大戶型獨(dú)立住宅,與市區(qū)典型的小戶型公租房相比的擁有足夠的居住功能空間,滿足更高品質(zhì)的家庭生活需要。此外,自有住房帶來的安全感和財(cái)富增值的期望有利于吸引居住人口,有限、適度的職住分離和中低密度居住空間帶來從工作中解脫、回歸生活的心理體驗(yàn),有利于營造良好社區(qū)氛圍與鄰里關(guān)系。
高品質(zhì)住宅開發(fā)與環(huán)境營造滿足了居住需求,提升了獲得感與幸福感,有力錨固中高收入人群,逐步形成高活力、高入住率新城社區(qū),其出行需求反哺市郊鐵路客流,進(jìn)一步保障經(jīng)濟(jì)效益。2019年田園都市線日均客運(yùn)量達(dá)127.7萬人次、客運(yùn)強(qiáng)度超過4萬人次/公里,單位運(yùn)營里程的車票收入為中心城區(qū)東京地鐵等線路的1.5倍[7]。
圖4 中央林間片區(qū)中低密度開發(fā)布局(左)及典型獨(dú)立住宅(右)
2.軌道交通企業(yè)主導(dǎo)的“軌道+物業(yè)”全過程一體化開發(fā)
多摩田園都市市郊鐵路建設(shè)及沿線綜合開發(fā)采用民營軌道交通企業(yè)主導(dǎo)的“軌道+物業(yè)”全過程一體化開發(fā)機(jī)制。實(shí)施主體方面,由東急電鐵牽頭、聯(lián)合沿線地方及土地所有者成立土地區(qū)劃調(diào)整協(xié)會(huì),實(shí)施新城開發(fā)與鐵路建設(shè)一體化、土地事項(xiàng)統(tǒng)一代辦模式,具體開發(fā)運(yùn)作以東急電鐵為主,掌握土地運(yùn)作與建設(shè)實(shí)施的絕對主導(dǎo)權(quán)。
土地方面,土地所有者向東急電鐵提供土地使用權(quán),通過土地入股獲得開發(fā)權(quán)益,參與開發(fā)與利益分成;東急電鐵落實(shí)新城開發(fā)與市郊鐵路建設(shè)一體化理念,在主導(dǎo)整體規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌企業(yè)自有、自購?fù)恋嘏c沿線參股土地,統(tǒng)一代辦土地區(qū)劃整理事項(xiàng),完成對交通設(shè)施及地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地的整備。
資金方面,東急電鐵以自籌資金(自有資金和自主融資)全資投入開發(fā)建設(shè);除土地入股外,沿線地方及土地所有者無需額外資金投入,降低了土地整備門檻,有利于吸引廣泛參與。
圖5 土地及資金運(yùn)作模式示意圖
建設(shè)與運(yùn)營方面,東急電鐵把握建設(shè)、開發(fā)、銷售策略及進(jìn)度,負(fù)責(zé)主要交通設(shè)施(市郊鐵路、接駁公交等)運(yùn)營與自有物業(yè)(商場等)經(jīng)營,沿線地方及土地所有者在部分利益相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)同配合。
圖6 建設(shè)及運(yùn)營模式示意圖
3.“土地區(qū)劃調(diào)整”模式協(xié)調(diào)多方利益、保障用地需求
土地整備是市郊鐵路建設(shè)和沿線開發(fā)順利實(shí)施、捕捉開發(fā)效益的基本保障。在多摩田園都市早期謀劃、規(guī)劃籌備、開工建設(shè)的各個(gè)階段,均提前、有序開展了土地收儲(chǔ)與整備。
預(yù)先收儲(chǔ)與集約置換相結(jié)合的“土地區(qū)劃調(diào)整”模式有力保障了田園都市線及沿線綜合開發(fā)的土地需求。一是根據(jù)開發(fā)意向提前謀劃,在1953年《城西南地區(qū)開發(fā)意向書》發(fā)布的同時(shí),東急電鐵以170日元/平方米的較低價(jià)格收儲(chǔ)沿線大量零散土地,作為直接開發(fā)或土地置換的基礎(chǔ);二是隨著1957年起沿線土地相繼列入城市規(guī)劃區(qū),各片區(qū)陸續(xù)成立由東急電鐵牽頭、聯(lián)合沿線地方和土地所有者的土地區(qū)劃調(diào)整協(xié)會(huì),圍繞土地供應(yīng)、置換與回報(bào)開展利益協(xié)調(diào)。
圖7 “土地區(qū)劃調(diào)整”模式示意圖[7]
土地與物業(yè)置換回報(bào)模式以“地上權(quán)等價(jià)”為核心,東急電鐵以建成后等價(jià)的地上物業(yè)置換土地所有者提供參與區(qū)劃調(diào)整的土地及原物業(yè)價(jià)值,同時(shí)開發(fā)后的共有土地由東急電鐵與原土地所有者按份共同持有。土地所有者“零成本、低風(fēng)險(xiǎn)”獲取土地增值收益,有效激發(fā)了沿線土地所有者支持并參與綜合開發(fā)的積極性。
圖8 基于“地上權(quán)等價(jià)”的土地與物業(yè)置換回報(bào)模式示意圖[4]
4.“有序開發(fā)、分段供應(yīng)、業(yè)務(wù)多元”的可持續(xù)經(jīng)營模式
在建設(shè)開發(fā)及繼續(xù)開發(fā)過程中,根據(jù)沿線開發(fā)進(jìn)度和市場需求分階段推進(jìn)土地整備,結(jié)合新城入住率和軌道交通建設(shè)運(yùn)營情況,精準(zhǔn)研判土地開發(fā)價(jià)值變化,靈活調(diào)控土地出讓策略及物業(yè)開發(fā)、銷售策略,采取用地出讓(含宅基地、商業(yè)用地)、物業(yè)預(yù)售(含住房、商業(yè))、物業(yè)現(xiàn)售等多樣化的開發(fā)成果變現(xiàn)模式,保障穩(wěn)定健康的現(xiàn)金流及再開發(fā)再建設(shè)資金。
除物業(yè)開發(fā)銷售外,以東急電鐵為代表的民營軌道交通企業(yè)依托自主開發(fā)、自主持有的商業(yè)物業(yè),大幅拓展多元化自主經(jīng)營,與軌道交通的客流效益相輔相成,擴(kuò)展業(yè)務(wù)維度、提升品牌價(jià)值。目前已形成多元化、可持續(xù)經(jīng)營模式,涵蓋軌道運(yùn)營、房地產(chǎn)、物流與零售等幾大業(yè)務(wù)板塊:
軌道運(yùn)營板塊。主要包括軌道交通票務(wù)收入和廣告等直接收入,是東急電鐵整合城市服務(wù)、集聚人氣、串聯(lián)各板塊業(yè)務(wù)的基本盤和重要盈利點(diǎn),軌道交通板塊利潤占總利潤的32%,營業(yè)額占比為16%[4]。
房地產(chǎn)板塊。主要包括土地運(yùn)作與流轉(zhuǎn)、居住和商業(yè)地產(chǎn)租售等,是轉(zhuǎn)化吸收軌道交通綜合開發(fā)及其土地價(jià)值的最主要抓手。房地產(chǎn)板塊以15%的營業(yè)額占比創(chuàng)造了48%的利潤占比[4],是全業(yè)務(wù)范圍內(nèi)最主要的盈利板塊。
物流與零售板塊。主要包括自有物業(yè)自主經(jīng)營的商業(yè)綜合體(東急百貨)和車站配套零售,直接轉(zhuǎn)化吸收出行相關(guān)及誘增消費(fèi)需求。雖然本板塊利潤相對較低(占比僅11%),但營業(yè)額占比高達(dá)49%[4],有效發(fā)揮了挖掘全出行鏈經(jīng)濟(jì)價(jià)值、刺激多元化出行需求的功能。
圖9 東急電鐵各類業(yè)務(wù)銷售額與利潤占比[4]
03 對國內(nèi)都市圈市域(郊)鐵路綜合開發(fā)的啟示
充分借鑒東京都市圈由軌道交通企業(yè)主導(dǎo)的“軌道-新城”綜合開發(fā)模式,結(jié)合國內(nèi)各大都市圈發(fā)展階段特點(diǎn),以市域(郊)鐵路建設(shè)和綜合開發(fā)為抓手,帶動(dòng)外圍片區(qū)發(fā)展、有機(jī)疏解都市核心區(qū)功能,支撐培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈。
1.提升市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)優(yōu)先級,帶動(dòng)都市圈外圍開發(fā)
充分認(rèn)識(shí)服務(wù)20-50km范圍的快速軌道交通對支撐都市圈空間布局、激活外圍組團(tuán)空間的作用,因地制宜采取新建市域(郊)鐵路或城市軌道交通快線、利用既有線開行市域(郊)通勤列車等多元化供給模式,著力提升中遠(yuǎn)距離、跨圈層、跨組團(tuán)時(shí)間可達(dá)性,拓展重點(diǎn)片區(qū)的“時(shí)間腹地”,配合多樣化住房供給機(jī)制,提供更豐富的職住選擇;重點(diǎn)研究利用高可達(dá)、遠(yuǎn)距離組團(tuán)打造大規(guī)模、高品質(zhì)居住功能區(qū)。
圖10 都市圈多層次軌道交通功能定位與空間布局關(guān)系示意圖
2.軌道交通企業(yè)全面承擔(dān)綜合開發(fā)主體責(zé)任,保障落地實(shí)施
發(fā)揮我國軌道交通企業(yè)作為大型國企的體制機(jī)制優(yōu)勢,一是在長周期、大投入的綜合開發(fā)全過程中保持戰(zhàn)略定力,合理管控實(shí)施風(fēng)險(xiǎn),堅(jiān)定貫徹執(zhí)行城市規(guī)劃和相關(guān)政策的發(fā)展意圖;二是在地方政府主導(dǎo)的土地整備基礎(chǔ)上,賦予軌道交通企業(yè)牽頭綜合開發(fā)“組局”權(quán)限,發(fā)揮市場主體作用,以市場化手段推動(dòng)建設(shè)、運(yùn)營、管理與資源調(diào)度、多元主體引入與多元利益協(xié)同,實(shí)現(xiàn)良好經(jīng)濟(jì)效益,保持財(cái)務(wù)可持續(xù)。
圖11 軌道交通企業(yè)牽頭“組局”的綜合開發(fā)模式
3.豐富軌道交通企業(yè)多元化資源經(jīng)營,打造品牌價(jià)值
軌道交通企業(yè)組建專門的物業(yè)開發(fā)、物業(yè)管理、商業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊(duì),提升對綜合開發(fā)意圖的貫徹落實(shí)能力以及對開發(fā)全過程的主導(dǎo)能力,挖掘軌道交通經(jīng)營性資源價(jià)值,打造一批依托軌道站點(diǎn)、企業(yè)自有自營的商場、酒店、寫字樓等商業(yè)物業(yè)典范,提升多元化資源經(jīng)營與自主盈利能力,推廣直接面對公眾的品牌形象,提升品牌綜合價(jià)值。
圖12 深圳地鐵集團(tuán)多元化經(jīng)營主體與示范
結(jié)語
把握都市圈協(xié)同發(fā)展機(jī)遇,加快市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè),建立都市圈核心區(qū)與近、遠(yuǎn)郊的快速聯(lián)系,同步推進(jìn)以居住功能為主、涵蓋商業(yè)與公共服務(wù)的沿線全要素綜合開發(fā),實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)成果與軌道交通客流效益的良性互動(dòng)。一方面有利于增加住房供給,疏解核心區(qū)居住人口,緩解交通壓力,改善城市環(huán)境;另一方面有利于盤活外圍片區(qū)土地,擴(kuò)大核心區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)與公共服務(wù)輻射范圍,促進(jìn)都市圈全域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。
國內(nèi)各大都市圈的市域(郊)鐵路建設(shè)與綜合開發(fā)、多元市場主體引入等尚處于初期階段,亟待破解一批理念與機(jī)制難題,逐步探索形成都市圈市域(郊)鐵路綜合開發(fā)體制機(jī)制與模式。一是在我國市域(郊)鐵路建設(shè)明顯滯后于城鎮(zhèn)化和都市圈一體化進(jìn)程的背景下,如何處理與沿線土地權(quán)屬、既有建設(shè)及相關(guān)利益的關(guān)系,順利推動(dòng)土地整備;二是如何有效實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)的功能多樣化,避免單一的高密度“臥城”式住宅開發(fā),切實(shí)支撐都市圈多中心網(wǎng)絡(luò)化空間布局;三是針對都市圈跨行政邊界市域(郊)鐵路,如何打破行政壁壘、協(xié)調(diào)屬地利益,如何推動(dòng)建設(shè)報(bào)批和協(xié)同運(yùn)營管理。
深城交在軌道交通領(lǐng)域深耕二十余年,擁有一支高素質(zhì)、高學(xué)歷、業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的軌道交通專業(yè)隊(duì)伍,業(yè)務(wù)涵蓋軌道交通與樞紐規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)維、智慧化以及綜合開發(fā)等,長期為政府相關(guān)主管部門及軌道交通建設(shè)運(yùn)營企業(yè)提供全流程、多專業(yè)、精細(xì)化的決策支持與技術(shù)服務(wù)。
參考文獻(xiàn)
[1] 國務(wù)院辦公廳. 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等單位關(guān)于推動(dòng)都市圈市域(郊)鐵路加快發(fā)展意見的通知(國辦函〔2020〕116 號)[R]. 北京:國務(wù)院辦公廳,2020.
[2] 総務(wù)省統(tǒng)計(jì)局. 住民基本臺(tái)帳人口移動(dòng)報(bào)告 長期時(shí)系列表 第5表 男女別転入超過數(shù)-全國,都道府県,大都市(昭和29年~)[R]. 東京:総務(wù)省統(tǒng)計(jì)局,2019.
[3] Ebenezer Howard. To-Morrow: A Peaceful Path to Real Reform [M]. Cambridge:Cambridge University Press,2010.
[4] 日建設(shè)計(jì)站城一體開發(fā)研究會(huì). 站城一體開發(fā)——新一代公共交通指向型城市建設(shè)[M]. 北京:中國建筑工業(yè)出版社,2014.
[5] 劉龍勝,杜建華,張道海. 軌道上的世界——東京都市圈城市和交通研究[M]. 北京:人民交通出版社,2013.
[6] 國土交通省. 都市鉄道整備のあり方——新たな社會(huì)的ニーズへの対応[R]. 東京:國土交通省,2004.
[7] 吳春花, 北田靜男, 周伊. 日本東急集團(tuán)沿線高中低密度城市開發(fā)理念——訪東急集團(tuán)東急設(shè)計(jì)總建筑師北田靜男、中國項(xiàng)目部長周伊[J]. 建筑技藝, 2015(11):26-35.
撰寫:周金健
審核:龍俊仁、王 曉
審定:邵 源