前沿熱點 | 深圳市電動自行車交通管理關(guān)鍵問題及應(yīng)對策略探討
作為一種介于自行車與摩托車之間的交通工具，一直以來，電動自行車是城市交通管理的難點和痛點[1]。與國外作為休閑娛樂工具不同，在我國電動自行車已經(jīng)成為一種交通出行工具，包括通勤出行、快遞外賣等商業(yè)活動等。其相對自行車速度更快，使用者出行距離明顯較大[2,3]；與小汽車相比，它又具有小汽車無法比擬的經(jīng)濟性。由于其具有經(jīng)濟、便捷，低碳等特點，中國電動自行車銷量增速超過其他個體交通方式[4]，電動自行車在國內(nèi)一些城市保有量增速快，在居民出行方式中占比持續(xù)升高[5]。
在深圳，電動自行車已發(fā)展為城市綜合交通客貨運服務(wù)體系不可或缺的重要組成部分[6]。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，電動自行車使用者的家庭收入跨度極大，從低于6萬元/年到超過50萬元/年均有分布，該部分群體主要使用電動自行車進行通勤或生活出行。深圳市郵政管理局統(tǒng)計顯示，2018年全市快遞服務(wù)企業(yè)累計完成32.1億件，占全國快遞業(yè)務(wù)量的6.3%，快遞業(yè)務(wù)的末端配送幾乎全部由電動自行車完成。作為城市綜合物流體系和民生服務(wù)業(yè)的重要環(huán)節(jié)，電動自行車在支撐城市經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。
然而，對于這種便民、低碳、使用群體龐大的交通方式，深圳一度實施“限電”管理政策。2011年5月開始全面禁止電動自行車上路行駛，但由于“限電令”受到了部分市民，尤其是快遞等行業(yè)的強烈質(zhì)疑，政策被暫停執(zhí)行。2012年4月，深圳再次實行“限電”政策，但限行范圍有所縮小，且民生服務(wù)行業(yè)的合規(guī)車輛不受限制。2012年7月至2018年底，限行范圍持續(xù)擴大，原特區(qū)內(nèi)約90%的主次干道、原特區(qū)外的中心城區(qū)道路均實施限行管理。
目前，電動自行車已成為影響深圳道路交通安全和引發(fā)社會矛盾的關(guān)鍵因素。從事故數(shù)據(jù)看，全市道路交通事故死亡人數(shù)逐年下降，但涉及摩電車事故占比高，且死亡人數(shù)呈現(xiàn)波動式增長，約占總事故死亡人數(shù)的37%。由于涉及社會民生、高度敏感，同時現(xiàn)有法律法規(guī)不健全，管理標準相對滯后，道路設(shè)施供給不足，加之高壓執(zhí)法引發(fā)市民暴力抗法、扣押車輛堆積如山等系列社會矛盾，電動自行車亂象嚴重的痼疾一直未得到有效根治。
圖1 全市涉摩電車交通事故死亡人數(shù)占比變化曲線
數(shù)據(jù)來源：深圳市公安局交通警察局
本文以深圳市電動自行車交通管理為研究對象，從居民使用需求側(cè)、道路設(shè)施供給側(cè)、交通管理政策引導(dǎo)等多方面，梳理全市電動自行車交通管理方面存在的關(guān)鍵問題，提出針對性應(yīng)對策略，為電動自行車使用者提供更為寬松、人性化的交通環(huán)境，也為深圳市交通管理者相關(guān)政策制定提供參考。
01 電動自行車交通發(fā)展基本特征
為了解深圳電動自行車交通發(fā)展現(xiàn)狀，本文選取新安、石巖、馬巒街道三個街道，進行轄區(qū)民生服務(wù)行業(yè)、非法營運電動自行車以及居民自用電動自行車保有量、使用特征、路網(wǎng)流量分布等情況的抽樣調(diào)查，并基于人口數(shù)據(jù)、事故數(shù)和事故強度，運用電動自行車存量統(tǒng)計計算模型進行全市電動自行車保有量預(yù)測，得出深圳市電動自行車交通主要發(fā)展特征如下：
(1) 電動自行車保有量基數(shù)大、出行分布廣。預(yù)估全市電動自行車保有量在320-425萬，并且隨著管理政策更人性化、通行環(huán)境逐步改善，電動自行車保有量將進一步增大，接近甚至超過機動車保有量；同時電動自行車交通出行分布廣泛，尤其公交欠發(fā)達區(qū)域，電動自行車使用強度更高。
圖2 深圳市電動自行車出行強度分布
(2) 剛性需求特性明顯，原特區(qū)外依賴性更高。因使用方便快捷、機動性強、成本低廉，電動自行車成為通勤等出行重要交通方式之一。根據(jù)新一輪居民出行調(diào)查，全市電動自行車出行分擔率提升至7%，原特區(qū)外出行分擔率達10%，是原特區(qū)內(nèi)3倍以上。
圖3 不同用戶出行目的比例分布
圖4 2019年深圳市原特區(qū)內(nèi)外出行分擔率對比
(3) 電動自行車是服務(wù)中低收入群體、中短距離出行強有力的競爭方式。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，中短距離（10公里以內(nèi)）出行比重達92%，絕大多數(shù)電動自行車使用受訪者（85%）的出行時間在30min以內(nèi)。
圖5 電動自行車使用者月均收入分布
圖6 電動自行車單程出行距離和時間分布
02 電動自行車交通管理關(guān)鍵問題分析
1.電動自行車交通法規(guī)相對滯后
長期以來，深圳市電動自行車在政策法規(guī)源頭上存在監(jiān)管盲區(qū)，與機動車駕駛?cè)撕蛙囕v源頭管理對比，電動自行車在車輛號牌管理、駕駛?cè)藞?zhí)照、駕駛?cè)?車輛關(guān)聯(lián)、違法扣分管理、駕駛?cè)藦娭婆嘤?xùn)等方面明顯滯后，尤其居民自用類電動自行車。同時缺少面向人、車源頭規(guī)范管理及通行規(guī)則法規(guī)，事故或交通違法后無法追責到人，使得違法行為屢禁不止，大量的違法行為也勢必誘發(fā)高事故風險。
表1 電動自行車VS機動車駕駛?cè)撕蛙囕v源頭管理
隨著《電動自行車安全技術(shù)規(guī)范》GB 17761-2018正式實施，以及政府部門對電動自行車管理工作的重視，《深圳市電動自行車管理規(guī)定（試行）》經(jīng)過多次討論后通過審議并發(fā)布。但在制定之初，條款中對電動自行車路口通行規(guī)則、登記管理后安全風險、停放充電管理風險、執(zhí)法風險等缺乏充分的評估或處罰依據(jù)，可能存在影響社會穩(wěn)定的風險，具體如下：
（1）交叉口通行規(guī)則不夠明確，路口非機動車通常隨行人信號通過交叉口，這在人非共板時較安全。但在機非共板時，很多騎行者不愿按照設(shè)計，在接近路口時提前轉(zhuǎn)入人行道，而是更傾向于選擇在進口道內(nèi)等待機動車信號燈通行，在交叉口混行嚴重、貨車右轉(zhuǎn)比例較高的情況下，安全隱患較大。有關(guān)研究表明[7]，交叉口是不規(guī)范行駛行為最容易發(fā)生的區(qū)域，其中電動自行車用戶的情況比其他所有類型更嚴重。根據(jù)深圳事故數(shù)據(jù)，交叉口內(nèi)部電動自行車事故占比近60%。
圖7 交叉口電動自行車亡人事故熱力分布
數(shù)據(jù)來源：深圳市公安局交通警察局
(2) 對登記管理后的安全風險考慮不充分，如登記后電動自行車仍然可能存在改裝通行風險，缺乏對過渡期滿后超標電動自行車的處置辦法，缺乏對使用人自身身體條件的持續(xù)跟蹤管控，上層次法規(guī)條例管理缺位、對違法行為約束乏力等。
(3) 規(guī)范化停車區(qū)域不足，車輛隨意違停占用道路空間影響交通通行秩序，對電動自行車電池未設(shè)置明確管理要求，違規(guī)充電極易誘發(fā)火災(zāi)風險等。
(4) 備案納管后，對非法營運車輛缺乏執(zhí)法依據(jù)，可能存在民眾抗法風險。
2.非機動車道設(shè)施規(guī)劃設(shè)計不足
從深圳市非機動道發(fā)展歷程看，大致經(jīng)歷了規(guī)范建設(shè)（1980-1995年）、逐步取消（1996-2005年）、開始回歸（2006-2015年）、系統(tǒng)治理（2016年至今）四個主要階段，逐步由“關(guān)注小汽車”向“關(guān)注兒童、行人、電動自行車等弱勢群體”轉(zhuǎn)變。目前，非機動車交通發(fā)展已經(jīng)上升至城市交通發(fā)展戰(zhàn)略層面。
圖8 深圳市非機動車道發(fā)展歷程
然而，現(xiàn)狀深圳市非機動車道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、斷面設(shè)計及配套設(shè)施仍然存在短板和不足：
(1) 全市非機動車道嚴重缺失，空間尺度上難以連貫成網(wǎng)。整體來看，深圳市非機動車道缺乏與城市道路空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，非機動車道空間與街道空間融合發(fā)展不足。截止2019年底，我市非機動車道總里程僅1759公里（雙側(cè)），約占道路里程（不含高快速路共6411公里）的13.7%，遠低于北京（超過95%）、上海（超過90%）等城市。
(2) 斷面形式上以人非共板為主，大部分處于無獨立路權(quán)狀態(tài)。將非機動車道分為獨立非機動車道、人非共板（標線）、人非共板（標志牌）、無標記四種類型。通過調(diào)研全市主次干路，發(fā)現(xiàn)獨立非機動車道占比僅為42.6%，超過四成的道路僅設(shè)置非機動車道標志牌或無非機動車道標志標線，路權(quán)難以得到充分保障，直接導(dǎo)致路段亡人事故中58%發(fā)生于無非機動車道路段、11%發(fā)生于人非共板非機動車道。
圖9 深圳市主次干路自行車道分布現(xiàn)狀
圖10 路段電動自行車亡人事故分布
數(shù)據(jù)來源：深圳市公安局交通警察局
(3) 非機動車道銜接性較差，整體無障礙設(shè)計達標率不高。目前深圳市非機動車道無障礙設(shè)施達標率不足50%，盡管部分路段有明確的非機動車道，但仍然存在無障礙設(shè)施欠缺、路面采用板磚鋪裝或坑洼騎行舒適性差、局部斷面寬度突變等系列問題，導(dǎo)致電動自行車駛?cè)霗C動車道，安全隱患較大。
3.電動自行車通行管理仍需提升
在非機動車道尚不完善、電動自行車出行需求較大的背景下，深圳市電動自行車交通秩序混亂，以往的通行管理政策人性化考量不足。自實施“限電”政策以來，深圳持續(xù)沿用“以禁為主”粗放的通行管理政策，與市民巨大的交通出行需求沖突，政策落地實施效果較差，社會公眾詬病嚴重且極易誘發(fā)社會穩(wěn)定風險。
圖11 深圳市電動自行車限行道路分布
數(shù)據(jù)來源：深圳市公安局交通警察局
03 電動自行車交通管理策略探討
結(jié)合城市和社會經(jīng)濟發(fā)展以及世界范圍內(nèi)非機動車發(fā)展經(jīng)驗，深圳市電動自行車交通應(yīng)以滿足出行需求、適度定向發(fā)展為導(dǎo)向，以安全效率品質(zhì)并重為原則，強化法律法規(guī)保障和設(shè)施精準規(guī)劃設(shè)計，合理優(yōu)化通行道路，為電動自行車交通提供良好環(huán)境。
1.強化法律支撐保障
為強化對電動自行車出行群體自身權(quán)益保障，建議從以下方面完善《深圳市電動自行車管理規(guī)定（試行）》中相關(guān)條款，并在出臺實施過程中，總結(jié)經(jīng)驗，適時組織修編工作。
(1) 電動自行車實施登記管理制度，登記后方可上路行駛。
(2) 在電動自行車保險制度方面，鼓勵投保第三者責任險、人身意外傷害險和財產(chǎn)損失險。
(3) 在通行規(guī)則方面，要求騎行者年齡大于16周歲且攜帶行駛證，不得飲酒、載人、逆行、超速（15km/h），應(yīng)佩戴頭盔。
(4) 停放及充電管理不得妨礙交通秩序和通行安全，建議設(shè)置集中充電設(shè)施，并實施安全責任制。
(5) 加快研究制定超標電動自行車淘汰置換政策，穩(wěn)妥推進淘汰置換工作。
2.開展非機動車道精準規(guī)劃設(shè)計
深圳市由于自行車交通網(wǎng)絡(luò)尚未完善，在規(guī)劃設(shè)計初期建議自行車、電動自行車統(tǒng)一使用非機動車道系統(tǒng)。
(1) 非機動車道規(guī)劃原則。深圳市非機動車道規(guī)劃設(shè)計應(yīng)堅持以下原則：
安全性：強化自行車道優(yōu)先權(quán)，通過物理隔離、專用車道、渠化交通、提升照明、改善視距等多種措施，塑造更安全騎行環(huán)境。
連續(xù)性：打通“最后一公里”和既有“斷頭路”，充分挖掘次、支路網(wǎng)及街區(qū)穿越小徑空間，構(gòu)建分片區(qū)、分層級自行車通道，保障自行車道成網(wǎng)成片。
便捷性：優(yōu)先考慮廠區(qū)道路、城中村帶、非機動車通行走廊等道路非機動車道建設(shè)，科學布局過街通道，配套設(shè)置標識指引系統(tǒng)，加大停放設(shè)施密度，尤其是公共交通站點周邊停放設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)便捷出行。
舒適性：提升非機動車道的無障礙設(shè)計和穩(wěn)靜化水平，加強非機動車道及附屬設(shè)施的養(yǎng)護維修，確保良好通行條件，塑造更舒適的交通出行品質(zhì)。
基于以上原則，深圳市必須正視電動自行車交通發(fā)展趨勢，本著“疏堵結(jié)合、設(shè)施先行、逐步推進”的原則，因地制宜完善住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、學校、醫(yī)院、交通樞紐等區(qū)域非機動車道差異化改善規(guī)劃，使得全市非機動車道網(wǎng)絡(luò)得以逐步實現(xiàn)。
圖12 非機動車道差異化改善規(guī)劃示意圖
(2) 道路斷面空間重構(gòu)設(shè)計。根據(jù)不同區(qū)域（如住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、學校、醫(yī)院、交通樞紐等）并結(jié)合各區(qū)域間的聯(lián)系道路等級，分析步行交通、非機動車、機動車（重點針對小汽車、貨車、公交車）等對通行與?？康墓δ苄枨?，依據(jù)各種交通方式交通量及整個道路用地空間，采用壓縮機動車道、拓寬道路空間、機非共享、單向交通組織等多種手段，對各類交通方式在城市道路上的空間布局進行統(tǒng)一規(guī)劃，對整體道路斷面空間進行重構(gòu)設(shè)計。
圖13 不同等級道路典型斷面設(shè)計建議
與此同時，需要對電動自行車交通管理方式予以明確。合理選擇電動自行車交通管理方式，對保障道路交通通行效率和安全性發(fā)揮積極作用。根據(jù)城市道路的交通狀況，非機動車交通管理方式主要體現(xiàn)為非機動車道與機動車道、人行道的關(guān)系，管理方式主要分為兩種：
分離：電動自行車與機動車、行人完全分離、各行其道，主要采用非機動車道特殊鋪裝、車道線或標線緩沖帶、隔離護欄、隔離綠化等方式。
混行：電動自行車與機動車采用機非共享車道的方式混行，設(shè)置機非共享標識，有效保護電動自行車騎行者安全。
(3) 非機動車道空間尺度。非機動車道空間尺度包括非機動車道數(shù)和每條車道的寬度兩方面，車道數(shù)按非機動車高峰小時交通量確定，車道寬度依據(jù)非機動車類型確定。非機動車道斷面空間應(yīng)滿足非機動車道基本寬度要求和凈空要求。其中，一條非機動車道寬度應(yīng)不低于1.0m，單向雙車道寬度不低于2.0m，雙向車道寬度不低于2.5m?？柯愤叺暮涂糠指魩У能嚨纻?cè)向凈寬應(yīng)為0.25m，非機動車道2.5m凈高范圍內(nèi)不應(yīng)有障礙物。
a.單向通行車道
b.雙向通行車道
圖14 非機動車道空間尺寸示意圖（單位：m）
3.疏堵結(jié)合優(yōu)化道路通行管理
在非機動車道設(shè)施尚不完善時，以確保出行安全為前提，采取疏堵結(jié)合方式，界定明確電動自行車禁行管理的對象、區(qū)域，并結(jié)合非機動車道建設(shè)進度及交通管理實際需求，對電動自行車通行區(qū)域、時段進行動態(tài)精細調(diào)整和優(yōu)化，保證通行管理政策有所作為、發(fā)揮實效。電動自行車通行道路選擇主要堅持以下原則：
(1) 充分保障民生，民生服務(wù)行業(yè)不受限行政策影響（高快速路除外）；
(2) 遵循法律規(guī)定，國家、省、市層面相關(guān)法律及條例明確規(guī)定限制通行的高速公路和城市快速路；
(3) 路口沖突適用，限行道路與非限行道路相交路口，采取準許過街的管理模式；
(4) 科學合理設(shè)置，從電動自行車事故、警情、道路交通構(gòu)成、非機動車道設(shè)施布置、交通樞紐等重點管理區(qū)域，以及可替代通行道路等多維度出發(fā)，制定限行道路。
結(jié)語
在慢行復(fù)興和公交優(yōu)先交通戰(zhàn)略框架下，電動自行車作為一種便捷、低碳的交通工具，勢必成為短距離通勤、生活出行以及公交接駁的首選方式。本文對深圳市電動自行車交通方面長期存在的法律法規(guī)滯后、車道規(guī)劃設(shè)計不足、通行管理粗放等典型問題，提出針對性改善策略，為《深圳市電動自行車管理規(guī)定（試行）》出臺、車道精準規(guī)劃設(shè)計、通行管理政策制定和實施提供有力支撐。
深城交擁有一支涵蓋交通、城規(guī)、工程、景觀、建筑等多專業(yè)協(xié)同的技術(shù)團隊，始終以“讓交通與城市更美好”為使命，致力于提供先進的城市交通技術(shù)服務(wù)，成為全球領(lǐng)先的城市交通整體解決方案提供者。經(jīng)過25年的實踐和積累，深城交在慢行交通復(fù)興、道路品質(zhì)提升、政策制定人性化、規(guī)劃設(shè)計精準化等多方面樹立典型、打造精品，營造了便捷舒適兼具、安全效率并重的城市交通出行環(huán)境。
致謝：本文的研究依托于深圳市公安局交通警察局電動自行車相關(guān)課題，在此表示感謝。
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交通規(guī)劃二院
撰寫：黃正國、萬文佳
審核：孫燁垚、于豐泉
審定：毛應(yīng)萍