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改革開放40年，深圳市綜合交通體系作為新中國交通發(fā)展的縮影和樣板，實現交通體系從無到有的躍遷，并初步構建涵蓋海港、空港、鐵路、公路和陸路口岸等多元交通方式的國際性綜合交通樞紐城市，為國內外交通運輸發(fā)展輸出具有先行先試意義的“深圳模式”“深圳經驗”“深圳標準”。本文分析深圳交通發(fā)展歷經的起步、加速、騰飛三階段，挖掘各階段面臨的國際國內戰(zhàn)略格局、城市經濟社會現實困境與深圳交通策略行動的背后邏輯，探索深圳交通作為融合多元要素的社會復雜巨系統(tǒng)的成功發(fā)展所在，為面向未來的先行示范梳理新一輪的戰(zhàn)略方向。

以“港口+公路”為“三來一補”外向型經濟發(fā)展提供基本交通保障

1979—1992年是深圳交通發(fā)展的起步階段，深圳敢為人先，為國家率先探索出一條利用多元資金快速建成“港口+公路”運輸網絡，支撐工業(yè)化快速起步的交通發(fā)展新模式。

對于交通供給路徑與模式選擇的猶豫不決，成為改革開放時代大背景下，困擾國家交通體系建設、導致交通供需缺口被不斷拉大的深層次原因。改革開放初期，政府單一來源投資為主導、政企合一管理為模式仍是戰(zhàn)略性交通基礎設施及運輸服務的唯一理論基礎與實操路徑。隨著工業(yè)化程度不斷提升，市場化運輸需求快速增長，政府主導的交通運輸供給模式在靈活性、適配性上都難以跟上市場化發(fā)展的需要，大規(guī)?；ㄋ璧馁Y金籌措能力更是成為考驗政府交通治理能力的核心挑戰(zhàn)。以公路為例，改革開放初期，國家每年僅有2億元資金投入國防邊防公路建設，其他公路沒有預算投資。

應對日趨緊張的交通供需矛盾，深圳先行探索利用“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”等多元渠道，籌措港口與公路前期建設所需的啟動資金，為外向型經濟快速發(fā)展提供有力支撐，并為國家在港口、公路等領域的體制改革提供了地方樣板。1982年，8家中外企業(yè)合資成立中國南山開發(fā)（集團）股份有限公司，開發(fā)建設深圳赤灣港區(qū)，為交通部1984年“多家經營，鼓勵競爭，各部門、各行業(yè)、各地區(qū)一起干，國營、集體、個人和各種運輸工具一起上”^[1]方針制定和沿海港口由“中央集中管理，政企合一”向“中央地方雙重領導，以地方領導為主”^[2]的行政管理體制轉型奠定基礎。以此為起點，先后首創(chuàng)以道路收費制的模式改造廣深線（107國道）深圳段^[3]；加快利用外資，與中國香港和記黃埔有限公司合作建設運營鹽田國際港；推動企業(yè)市場化運作，由企業(yè)自行籌資、自行開發(fā)、自行運維高速公路，成立深圳高速公路股份有限公司。探索出一條依托市場化路徑拓寬資金來源渠道，高效支撐經濟社會快速發(fā)展的交通發(fā)展新路徑。

深圳發(fā)展原動力的分散化決定了城市多中心空間格局，而東西兩翼港口布局和沿107國道等重要交通走廊的建設用地與生產功能集聚，進一步強化了組團式的空間結構?！渡钲诮洕貐^(qū)總體規(guī)劃(1985—2000)》將深圳的發(fā)展經驗總結為以“有利生產、方便生活”為原則，強調就地平衡，重點通過四條東西向通道建設，并將兩條通道設置為主要服務于貨運的主通道，以產業(yè)帶動下的城市多中心生長。1979—1986年，建設用地由特區(qū)成立之初的3 km^²增長至210 km^²，沿泥崗路、筍崗路、深南路、濱河路四條通道成為主要增長極，“港口+公路”交通骨架結構一舉奠定深圳在中國超大城市中獨一無二的“多中心、多組團”帶狀城市空間格局（見圖2）。

資料來源：文獻[3]

“借帆出海+民生交通”，支撐全球化產業(yè)鏈條快速集聚

1992—2002年是深圳交通發(fā)展的加速階段，系統(tǒng)性推進?？崭蹣屑~和城市交通體系建設，打造契合快速城市化進程的綜合交通體系建設新模式。

如何補齊綜合交通體系結構性短板，統(tǒng)籌協(xié)調交通生產性運輸功能與生活性服務功能，是深度工業(yè)化與快速城鎮(zhèn)化疊加階段國家與深圳交通發(fā)展所面臨的現實問題。深度工業(yè)化方面，全球化的生產組織對于國家、深圳交通運輸國際連通功能提出更高要求。在繼續(xù)深化港資利用基礎上，積極引入全球知名的跨國公司建立全球分工下的加工生產基地，使得珠三角發(fā)展成為“世界工廠”。1992年以來，深圳一直保持著國內大中城市外貿出口規(guī)模第一的位置^[4]。其中，出口產品結構實現了由初級產品為主向機電產品為主的轉變，機電產品出口由1992年30%上升至2002年69%^[5]。我國城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鎮(zhèn)化率由1992年27%上升至2002年39%^[6]，用10年走過發(fā)達國家約50年城鎮(zhèn)化歷程，且中國城市面臨全球絕無僅有的高人口密度發(fā)展特征，如何創(chuàng)新形成支撐超大城市高密度、高強度發(fā)展的城市交通體系，成為與強調生產國際連通度并重的交通發(fā)展挑戰(zhàn)。

準確把握結構性演變趨勢、把控各組成要素建設的節(jié)奏與時序，尋求各方可接受的交通發(fā)展最大公約數而非終極藍圖式最優(yōu)解，成為綜合交通骨架構建階段需重點解決的問題。全球聯系功能與普惠民生功能兩大需求同時大規(guī)模增長，如何在有限的資源條件下平衡兩個交通功能成為深圳交通加速發(fā)展階段的核心矛盾。全球聯系方面，隨著產業(yè)鏈條的不斷升級，深圳面向全球的客貨運需求激增，以港口為主導的大宗貨物運輸方式已難以支撐深度工業(yè)化發(fā)展，國際航空樞紐成為深圳綜合交通體系升級方向。但航空樞紐與航線、空域資源審批權限由中央與軍方主導的格局下，受限于毗鄰香港國際機場、廣州白云機場兩個國際航空樞紐，深圳寶安國際機場（以下簡稱“深圳機場”）自身起步發(fā)展晚（1991年通航），且珠三角空域資源緊張，深圳機場僅定位為大型骨干機場。亟待為深圳經濟產業(yè)升級探索面向國際接軌的突破口。城市運輸服務層面，1992年之后的10年內，深圳常住人口由268.0萬人上升為746.6萬人^[7]，增長179%，且人口結構由產業(yè)工人為主導向更加多元的城市市民特征轉型，小汽車保有量十年間增長233%^[8]。為補齊普惠民生交通服務的歷史欠賬，深圳需要在個體機動化為主導和集約公交化為主導兩條路徑上做出抉擇。

完善與區(qū)域航空樞紐間的聯系通道，打通與國際接軌路徑。由于難以短時間依托自身力量建成國際航空樞紐，深圳重點強化區(qū)域聯系通道建設，實現與香港、廣州兩大國際航空樞紐互聯互通（見表1）。1993年，成立船務公司負責深圳蛇口—香港國際機場海天客運碼頭客運航線運營，實現水上30 min直達香港國際機場。1994年，設計速度160 km·h-1（新塘—石龍段設有200 km·h-1高速試驗段）的廣深準高速鐵路正式通車，成為中國第一條準高速鐵路。1996年，港深鐵路開展第三線建設工程，成為中國第一條三線并行、全線封閉、全線電氣化的鐵路干線，為聯系廣州白云國際機場提供軌道制式支撐。與此同時，深圳積極謀劃升級自身?？崭垠w系，為日后國際化升級奠定基礎。1993年，鹽田港區(qū)疏港鐵路正式通車，開展深圳港口集疏運結構優(yōu)化調整的首次嘗試。1991年底深圳機場正式通航。1993年，深圳機場口岸通過國家驗收，成為國內建設速度最快、吞吐量增長最快、升級為對外開放口岸周期最短（僅用一年半）的機場。

資料來源：深圳市城市交通規(guī)劃設計研究中心股份有限公司

在已有完善公路網絡奠定城市交通骨架的基礎上，仍然堅持以集約化的公共交通而非個體機動化作為城市交通發(fā)展路徑。公共汽車方面，通過路權保障與體制機制完善，為公交都市發(fā)展掃平障礙。1992年率先實現無人售票。1995年公共汽車開始核發(fā)營運許可證，實行“四定”（定線行駛、定點停靠、定價收費、定時收費）管理。1996年啟用非接觸式IC卡系統(tǒng)、電子支付。1997年開通全國首條公交專用車道。軌道交通方面，深圳于20世紀90年代初即明確依托大運量軌道交通建設支撐城市發(fā)展思路，并啟動地鐵1號線勘察設計研究。1998年，深圳地鐵1期工程依托接駁口岸旅客過境軌道交通線路并開展國產化研究的形式獲得批復，揭開軌道都市建設的序幕。

深度工業(yè)化與快速城鎮(zhèn)化并重的10年間，深圳初步補齊在全球鏈接、區(qū)域流通等方面的結構性短板，綜合交通運輸體系雛形初現，并明確了以公共交通為核心的城市交通發(fā)展路徑，為經濟特區(qū)向大城市轉型提供堅實的交通保障。1992—2002年，出臺一系列的土地改革政策，允許國有土地以招標拍賣的形式租賃給開發(fā)者，并且所有的收益可以用來資助包含交通在內的基礎設施改擴建；建設用地由210 km²快速增長至800 km²，深圳交通迎來土地資源與資金資源增長的黃金十年；深圳機場、鹽田港區(qū)、平湖南集裝箱樞紐等戰(zhàn)略樞紐實現功能與規(guī)模的躍升，綜合交通體系建設由原特區(qū)內為主導向全市域范圍全面鋪開（見圖3）。

推動綜合交通大部制統(tǒng)籌，形成支撐國際化發(fā)展的綜合立體交通網絡

2002年以來，深圳交通發(fā)展邁入騰飛階段，如何在綜合交通體系結構已初步穩(wěn)定的基礎上，繼續(xù)尋找交通運輸與服務增長的新動力，為國家先行探索適應后工業(yè)化和現代化發(fā)展階段的交通模式，成為新時期深圳交通發(fā)展的挑戰(zhàn)。

2000年后，深圳領先于全國大多數城市進入后工業(yè)化與成熟城鎮(zhèn)化階段，應對新的增長需求，探索超大城市交通品質化發(fā)展新路徑成為時代要求。2002年伊始，“深圳被拋棄”的言論甚囂塵上，實則是由工業(yè)化向后工業(yè)化升級而引發(fā)的經濟結構調整、產業(yè)空間重組、社會需求突變。人口方面，相較1991—1995年高峰期年均21.8%的人口增速，2001—2005年常住人口年均增速降至最低，僅為3.4%。經濟結構層面，服務經濟成為重要增長極，2016年深圳服務業(yè)占地區(qū)生產總值比例近60%，較2005年46%增長了約14個百分點。人才結構層面，截至2018年底，全市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊143個，累計引進留學人員約11萬人，引進數量連續(xù)3年增幅超40%^[8]。

深圳交通騰飛階段面臨的挑戰(zhàn)，表面看是空間取代資金成為制約交通發(fā)展的瓶頸，實則是綜合交通體系建設由過去的增量發(fā)展進入存量發(fā)展階段，如何擺脫傳統(tǒng)資源要素投入邊際效益遞減規(guī)律，探索一條不依賴要素投入的交通增長模式，解決新的發(fā)展階段交通增長動力不足問題。2002年至今，建設用地增長180 km²，僅為1992—2002年增長總量的30%，且全市交通用地占建設用地比例已經達到24.6%，高于新加坡、中國香港等國際城市水平，依托空間投入支撐交通體系建設的傳統(tǒng)路徑難以為繼。與此同時，全市交通需求規(guī)模與特征卻迎來結構性變化，2007—2018年，深圳市日均機動化出行總量由1171萬人次·d^-1增至2175萬人次·d^-1[10]（見圖4）。出行目的層面，近10年來，通勤出行比例從58%降至47%，商務出行以及購物、娛樂、訪友等非通勤出行比例增幅近50%（見圖5）。

以交通結構的精細化調整為核心，通過體制機制創(chuàng)新、空間立體復合利用、政策精準調節(jié)三大抓手，建設現代化的交通運輸體系。

3） 政策調節(jié)層面，建立與城市規(guī)劃相適應的交通規(guī)劃編制體系及規(guī)劃指引，以規(guī)劃先行，引領綜合交通體系健康發(fā)展；構建“宏觀-中觀-微觀”三層的TOD發(fā)展政策體系，制定交通引導城市發(fā)展的宏觀分區(qū)策略，出臺地下空間開發(fā)利用管理辦法、形成軌道交通接駁標準等，協(xié)同片區(qū)、軌道交通車站周邊土地利用與交通發(fā)展；積極引入經濟杠桿調節(jié)交通結構，針對小汽車“擁有—使用—停放—淘汰”全生命周期，探索制定針對性的政策，為稀缺道路資源向集約化的公共交通方式轉型提供支撐。

經過交通運輸大部制改革、空間要素向集約化方式傾斜、交通政策調節(jié)運輸結構三大舉措，深圳綜合立體交通網絡逐步成型，國際綜合樞紐功能初步顯現。機場實現由區(qū)域干線機場向國際航空樞紐升級，過去8年旅客吞吐量年均增速8.0%，增幅居內地前十大機場之首。港口作為全球集裝箱樞紐港的功能不斷強化，成為全球超大型集裝箱船舶在中國停泊的首選港。交通治理能力走在全國前列，綜合交通規(guī)劃、建設、運營、管理水平逐步提升，為深圳高密度集聚的2000萬人口提供品質化的交通運輸服務保障。在城市小汽車保有量由2013年175萬輛增至2017年254萬輛，出行強度由1.9車次·d^-1增加到2.3車次·d^-1的背景下，通過全市多輪滾動交通綜合治理手段，高峰時段中心城區(qū)交通指數穩(wěn)定在4.0~5.0，優(yōu)于全國主要大城市，為資源要素自由流通提供順暢的交通運營環(huán)境保障。

總結深圳交通40年發(fā)展的外在變化要素，把握交通發(fā)展的內在不變價值規(guī)律，為深圳交通由“先行先試”向“先行示范”躍遷提供經驗支撐。

回顧深圳交通發(fā)展40年，綜合交通體系在服務經濟社會發(fā)展、運輸結構優(yōu)化、服務主線等層面不斷與時俱進，推演升級。支撐經濟社會發(fā)展方面，深圳交通經歷由公路+港口大規(guī)模建設追隨工業(yè)化引來的要素流通需要，到生活性交通補短板適配城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，再到以交通體系適度超前、先行引領經濟社會發(fā)展的演變升級。運輸結構特征方面，由改革開放初期的重貨輕客，到重點補齊普惠民生功能引發(fā)的重客輕貨，再到客貨布局精準協(xié)調。對于交通發(fā)展模式，由傳統(tǒng)的以需定供，轉型為城市公共交通以需定供、個體機動化出行由供定需，再到空間、政策、智慧等多元共治新階段。交通體系服務理念由初期的保障生產需求底線到推動生產與生活交通功能的提質增效，再到豐富交通運輸與服務的供給選擇，保障市民出行選擇權^[15–16]。

高效支撐經濟社會資源要素流通、始終關注市民大眾交通出行獲得感，成為深圳交通40年發(fā)展一以貫之的核心追求。在這一核心追求下，始終注重交通骨架與城市的互動融合發(fā)展關系，把握各個發(fā)展階段交通系統(tǒng)演變規(guī)律和建設節(jié)奏。例如，起步階段依托高快速路架構奠定多組團空間基底，加速階段關注深圳與區(qū)域樞紐之間的可達性而非簡單的機動性，騰飛階段始終堅持以軌道交通建設重構城市時空格局，錨固城市中心體系。同時，針對影響交通體系建設資金、事權、空間、時間等多層級要素，注重把握各發(fā)展階段的交通體系建設核心矛盾、側重點與建設節(jié)奏，確保交通結構不斷演變，但交通體系綜合資源配置能力不斷提升（見圖7）。

創(chuàng)新經濟取代服務經濟成為新的全球增長極，中國城鎮(zhèn)化進入以都市圈為基本空間單元的下半程。如何引領全球經濟增長格局、支撐宜居宜業(yè)宜游的國際一流都市圈建設，如何為創(chuàng)新經濟、創(chuàng)新產業(yè)、創(chuàng)新人才在都市圈的快速集聚、便捷流通提供高品質的交通支撐，成為深圳交通先行示范的重要任務。

讓世界共享創(chuàng)新經濟成果、積極參與全球治理體系成為深圳在新一輪全球化發(fā)展中的核心使命。截至2019年底，深圳申請的國際專利數量連續(xù)16年全國第一，約占全國總量一半^[17]。在綜合立體交通體系結構已經初步穩(wěn)定的基礎上，應繼續(xù)以體制機制完善、智慧科技應用為突破口，探索交通運輸與服務增長的新動力，不斷提升自身在全球供應鏈體系、價值鏈體系中的功能定位，提升城市在全球科技創(chuàng)新領域的話語權。以“一帶一路”倡議為方向，強化?？諛屑~在服務沿線國際產能合作中的主導作用，積極推動?？瞻l(fā)展模式、發(fā)展經驗面向沿線國家與地區(qū)的推廣，成為“一帶一路”沿線交通國際標準制定者，助力深圳發(fā)揮大灣區(qū)核心引擎功能，支撐深圳代表國家參與全球競合（見圖8）。

應對國內區(qū)域交通發(fā)展普遍面臨的地方政府博弈與交通基建投融資機制不順等難題，深圳在新一輪大都市圈交通體系建設中，應先行示范“軌道交通方式為主導、智慧交通為引領、行動規(guī)劃為導向、空間緊湊協(xié)同、站城一體開發(fā)”的發(fā)展新路徑。依托多層級軌道交通網絡拓展都市圈空間范圍已經成為國內各大都市圈空間與交通發(fā)展的共識，但如何破解市域經濟發(fā)展慣式、厘清交通基建投資收益模式及潛在的各類正負外部效應^[18]，仍是有待積極探索的方向。以華為為代表的一批創(chuàng)新企業(yè)在都市圈層面尋求功能再平衡，2018年外遷創(chuàng)新企業(yè)72家，年均2%的工業(yè)產值遷至大都市圈外圈層，經濟社會發(fā)展已先于交通實現大都市圈化發(fā)展，應先行示范由“軌道城市”向“軌道都市”躍升交通發(fā)展路徑。通過多層級軌道交通網絡差異化的功能定位與運營組織分工，以門到門出行時間、而非單純的空間距離為約束，強化跨城市、跨方式交通信息共享，依托智慧手段賦能區(qū)域交通出行，實現對于不同空間尺度的一體協(xié)同（見圖9）。針對城際鐵路等跨市交通發(fā)展，引入市場化機制，成立企業(yè)化的投融資平臺與運營管理公司，以行動為導向，優(yōu)先發(fā)展與深汕特別合作區(qū)等行政層面可推動、可協(xié)調的軌道交通事項。

資料來源：深圳市城市交通規(guī)劃設計研究中心股份有限公司

治理現代化成為深圳交通新一輪范式建設的核心目標。深圳交通40年最成功的范式為增量發(fā)展，通過不斷增長的設施供給規(guī)模去解決交通供需系統(tǒng)內存在的結構性問題。在用地、空間、生態(tài)等約束條件趨緊的存量發(fā)展格局下，建立現代化的交通治理體系，通過精細化調整交通運輸與服務結構，實現生態(tài)環(huán)境永續(xù)發(fā)展下的供需適配，成為深圳交通發(fā)展范式建設的重點內容^[19]。深圳交通發(fā)展應先行示范多元協(xié)同治理發(fā)展范式，變傳統(tǒng)的行政管理為社會共治，通過融合政策治理、空間治理、服務治理、智慧治理四大要素，由單純注重交通效益向關注經濟社會多元效益升級，實現綠色交通結構由2019年78%上升為遠期的85%，先行示范不過度依賴個體機動化出行的現代化交通發(fā)展范式。

綜合交通體系作為關系要素自由流通、影響人民出行獲得感與滿意度的戰(zhàn)略性基礎設施，在國家經濟社會發(fā)展大局中起到至關重要的作用。深圳利用40年時間，先行先試出一條引領時代發(fā)展脈搏與節(jié)奏的交通高質量發(fā)展路徑。面對更加紛繁復雜的未來發(fā)展不確定性，深圳交通應繼續(xù)秉承“人享其行、貨優(yōu)其流、暢通全球”發(fā)展理念，先行示范面向未來城市的現代化交通治理體系。

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