區(qū)、縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中交通規(guī)劃研究重點(diǎn)——以惠州市仲愷高新區(qū)為例
摘要
區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃既要落實(shí)全市上層次規(guī)劃要求，又要指導(dǎo)鎮(zhèn)街級(jí)規(guī)劃，是未來(lái)城市開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)性規(guī)劃和約束性文件。本文綜合對(duì)比分析了國(guó)土空間規(guī)劃背景下的綜合交通規(guī)劃與以往綜合交通規(guī)劃研究重點(diǎn)的差異性，以惠州市仲愷高新區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃為例，以“戰(zhàn)略引導(dǎo)、體系構(gòu)建、用地預(yù)控、規(guī)劃落實(shí)”為總體規(guī)劃思路，從“城市空間拓展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地開(kāi)發(fā)、需求分析”等方面研判城市與交通的發(fā)展趨勢(shì)，從“強(qiáng)軌道、優(yōu)體系、全設(shè)施、重品質(zhì)”的規(guī)劃策略重點(diǎn)提出鐵路及軌道交通廊道、路網(wǎng)體系、交通設(shè)施用地等與用地規(guī)劃緊密結(jié)合的控制規(guī)劃方案，同時(shí)提出街道品質(zhì)提升總體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求、智慧交通系統(tǒng)總體框架等。
關(guān)鍵字：區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃；綜合交通規(guī)劃；用地控制規(guī)劃；智慧交通
0.引言
2018年9月住建部批準(zhǔn)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T51328-2018）（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》），2019年5月23日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），自然資源部隨后發(fā)布《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。自此，全國(guó)范圍內(nèi)各省級(jí)、市縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃?！兑庖?jiàn)》中指出各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要突出編制重點(diǎn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性與注重操作性，但并未明確指出空間規(guī)劃與城市綜合交通體系規(guī)劃的研究差異。國(guó)土空間規(guī)劃背景下的綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃與已批城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的要求必然存在差異性，不同背景下的綜合交通規(guī)劃研究重點(diǎn)也有待探索。
1.區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的要求
《意見(jiàn)》指出，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。
區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃處于中間層，起到承上啟下的作用，一方面既要同時(shí)保障省、市兩級(jí)重大設(shè)施用地的落實(shí)和受限于市級(jí)相關(guān)用地指標(biāo)的約束，另一方面又要在空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)統(tǒng)籌區(qū)縣中、遠(yuǎn)期各類居住、商業(yè)、工業(yè)、公服、交通、市政等建設(shè)用地的部署，同時(shí)，還要發(fā)揮傳導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃方案的指導(dǎo)，推動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃方案的落地。
2.國(guó)土空間規(guī)劃背景下綜合交通規(guī)劃的研究重點(diǎn)
2.1原城市綜合交通體系規(guī)劃研究重點(diǎn)
根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》，城市綜合交通體系規(guī)劃的研究?jī)?nèi)容主要包括交通發(fā)展戰(zhàn)略與政策、城市對(duì)外交通、客運(yùn)樞紐、城市公共交通、步行與非機(jī)動(dòng)車交通、城市貨運(yùn)交通、城市道路、停車場(chǎng)與公共加油加氣站、交通信息化、分期實(shí)施計(jì)劃與保障措施等，由此看出《標(biāo)準(zhǔn)》是要求規(guī)劃系統(tǒng)和完整，而區(qū)縣級(jí)綜合交通體系規(guī)劃在滿足規(guī)范的基礎(chǔ)上，還會(huì)根據(jù)不同發(fā)展階段的突出的交通問(wèn)題，開(kāi)展某些交通專項(xiàng)的重點(diǎn)研究和方案深化。
2.2國(guó)土空間規(guī)劃中綜合交通規(guī)劃研究重點(diǎn)
根據(jù)《廣東省縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制技術(shù)指南》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱《指南》），綜合交通要提出綜合交通體系發(fā)展目標(biāo)和策略，明確重大交通設(shè)施的功能等級(jí)、用地規(guī)劃、走向、位置和銜接要求等，確定綜合交通系統(tǒng)組織的原則和策略，明確客貨運(yùn)通道的布局要求，規(guī)劃?rùn)C(jī)場(chǎng)、港口、鐵路、道路、軌道以及交通樞紐的管控要素內(nèi)容。
《指南》提出的規(guī)劃內(nèi)容包含于《標(biāo)準(zhǔn)》，但又區(qū)別于《標(biāo)準(zhǔn)》?！吨改稀分攸c(diǎn)突出縣域統(tǒng)籌，整體謀劃縣域國(guó)土空間格局優(yōu)化方向、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等控制線、促進(jìn)資源保護(hù)利用與修復(fù)，合理配置縣域空間要素，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展，提出對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的控制要求。中心城區(qū)（縣城）側(cè)重功能布局優(yōu)化、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制以及高度、風(fēng)貌等空間形態(tài)控制。
國(guó)土空間規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的有機(jī)融合，規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)以“用地”為落腳點(diǎn)，突出“用地預(yù)控性”和“規(guī)劃實(shí)施性”，結(jié)合不同交通系統(tǒng)的規(guī)劃原則和方法，重點(diǎn)提出需要落實(shí)用地規(guī)模、選址的交通設(shè)施規(guī)劃方案，并結(jié)合總體的國(guó)土空間規(guī)劃用地摸查與調(diào)整，落入到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，保障交通設(shè)施的用地預(yù)控和可實(shí)施性。同時(shí)，還需要具備前瞻戰(zhàn)略性，在建立完善交通體系的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)城市向品質(zhì)化、智慧化方向逐步邁進(jìn)。
3.仲愷高新區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃交通專項(xiàng)編制的重難點(diǎn)與對(duì)策
3.1重難點(diǎn)一：如何判斷仲愷未來(lái)產(chǎn)業(yè)布局以及交通需求走廊？
對(duì)策一：分析仲愷建設(shè)用地演變過(guò)程，總結(jié)城市結(jié)構(gòu)發(fā)展特征
通過(guò)對(duì)仲愷區(qū)近30年城市建設(shè)用地演變過(guò)程分析來(lái)看，仲愷城市空間拓展由傳統(tǒng)的“馬路經(jīng)濟(jì)”逐漸發(fā)展成為“單中心組團(tuán)+環(huán)湖發(fā)展帶”的空間結(jié)構(gòu)。
第一階段：1992年之前，城市空間結(jié)構(gòu)呈明顯的“馬路經(jīng)濟(jì)”形態(tài)，城市建設(shè)用地主要沿著省道S357、省道S120等干道兩側(cè)聚集，主要集中在陳江街道、惠環(huán)街道、潼僑鎮(zhèn)等，外圍村莊沿鄉(xiāng)道零星分布。
第二階段：1992年至2009年，新區(qū)成立，工業(yè)飛速發(fā)展，建設(shè)用地迅速沿仲愷大道、省道S120等主干道兩側(cè)向外迅速擴(kuò)張，仲愷大道、省道S120等干道兩側(cè)形成集中連片城鎮(zhèn)建設(shè)帶，惠環(huán)、陳江兩街道形成集中成片建設(shè)區(qū)。
第三階段：2010年之后，隨著體制機(jī)制改革和擴(kuò)大管理權(quán)限等，中韓產(chǎn)業(yè)園、潼湖生態(tài)智慧區(qū)等多個(gè)省市重點(diǎn)平臺(tái)啟動(dòng)建設(shè)，建設(shè)用地逐步向環(huán)湖、靠山地區(qū)擴(kuò)張。
根據(jù)“三調(diào)”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，建設(shè)用地主要集中在惠環(huán)、陳江街道以及瀝林鎮(zhèn)片區(qū)。規(guī)劃建設(shè)用地向環(huán)湖、靠山地區(qū)擴(kuò)張明顯，呈現(xiàn)“中心組團(tuán)+軸帶放射”布局特征。交通服務(wù)體系呈“中心成環(huán)+對(duì)外放射”的格局。
對(duì)策二：結(jié)合城市結(jié)構(gòu)發(fā)展特征，對(duì)城市發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研判
2020年國(guó)務(wù)院政府報(bào)告提出，重點(diǎn)支持“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、交通重大工程建設(shè)”。在惠州市著力打造萬(wàn)億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，大力發(fā)展“新基建”的背景下，仲愷高新區(qū)處于以電子信息制造為主線，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和平板顯示為核心的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)壯大的發(fā)展新時(shí)期。
結(jié)合城市發(fā)展結(jié)構(gòu)，仲愷高新區(qū)規(guī)劃將仲愷大道-省道357更新走廊和陳江河-省道S120更新帶打造成特色景觀風(fēng)貌區(qū)，從而吸引高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)、人流、資金等要素的聚集。
對(duì)策三：分析交通需求走廊，明確交通體系大方向
結(jié)合未來(lái)人口及崗位的分布情況，基于交通模型，對(duì)未來(lái)仲愷高新區(qū)交通需求進(jìn)行預(yù)測(cè)。未來(lái)交通出行需求走廊主要為生態(tài)智慧新城和人工智能產(chǎn)業(yè)園、創(chuàng)新提質(zhì)區(qū)的聯(lián)系；未來(lái)仲愷高新區(qū)東西向交通出行需求較大，現(xiàn)狀東西向聯(lián)系大通道僅有仲愷大道，需要增加?xùn)|西向廊道。未來(lái)交通出行需求呈現(xiàn)“中心集聚+對(duì)外放射”特征。
3.2重難點(diǎn)二：如何根據(jù)仲愷發(fā)展制定相應(yīng)的交通規(guī)劃方案？
對(duì)策一：引導(dǎo)仲愷城市建設(shè)往“中心+軸帶”式發(fā)展
發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的管控作用，實(shí)施土地空間引導(dǎo)和布局優(yōu)化戰(zhàn)略，劃定仲愷高新區(qū)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，引導(dǎo)仲愷城市建設(shè)往“中心+軸帶”式發(fā)展，形成規(guī)模適度、布局合理的空間結(jié)構(gòu)體系。
對(duì)策二：制定符合仲愷發(fā)展的交通體系規(guī)劃策略
圍繞強(qiáng)軌道、優(yōu)體系、全設(shè)施、重品質(zhì)構(gòu)筑四大核心策略：
(1)構(gòu)建區(qū)域暢達(dá)、出行便捷的鐵路軌道體系：以贛深高鐵、廣汕高鐵、莞惠城際和深惠城際為引領(lǐng)，構(gòu)筑與仲愷高鐵站、瀝林北站契合的樞紐體系，強(qiáng)化與廣州、深圳、東莞等灣區(qū)核心城市的快速連通。
(2)構(gòu)建層次合理、功能明確、便捷暢通的路網(wǎng)體系：以高快速路為基礎(chǔ)，以城市主干道為支撐，以次支路為補(bǔ)充，建立符合仲愷“中心組團(tuán)+軸帶放射”城市布局以及未來(lái)交通需求呈現(xiàn)“中心集聚+對(duì)外放射”特征的多層級(jí)路網(wǎng)，拉開(kāi)城市交通骨架。
(3)構(gòu)建服務(wù)能力強(qiáng)、功能齊全的交通設(shè)施布局：以公交場(chǎng)站和公共停車場(chǎng)等交通場(chǎng)站設(shè)施為基礎(chǔ)，預(yù)控和落實(shí)交通設(shè)施用地，保障公共交通系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。
(4)打造開(kāi)放統(tǒng)一、彰顯特色的品質(zhì)街道+智慧道路：以智慧交通助力，帶動(dòng)新區(qū)智慧產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升交通管控智慧化水平，打造惠州市智慧交通示范工程。
對(duì)策三：提出匹配策略的路網(wǎng)體系規(guī)劃方案
根據(jù)城市“中心組團(tuán)+軸帶放射”布局以及未來(lái)交通出行需求呈現(xiàn)“中心集聚+對(duì)外放射”的特征，仲愷高新區(qū)規(guī)劃形成“一環(huán)八射”快速路網(wǎng)體系以及“四橫四縱”交通性主干道骨干路網(wǎng)體系，并在骨干路網(wǎng)布局的基礎(chǔ)上，打造結(jié)合仲愷發(fā)展特征、符合仲愷發(fā)展規(guī)律的一體化路網(wǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)仲愷區(qū)內(nèi)部交通的完整性和便利性。
3.3重難點(diǎn)三：如何以交通支撐和引導(dǎo)仲愷產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展？
對(duì)策一：融入大灣區(qū)鐵路軌道網(wǎng)，加快仲愷對(duì)外高速暢達(dá)
在粵港澳大灣區(qū)城際鐵路快速建設(shè)背景下，在建的贛深高鐵、廣汕高鐵和已納入近期建設(shè)計(jì)劃的深惠城際等區(qū)域鐵路將仲愷高新區(qū)與粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的廣州、深圳等區(qū)域核心城市進(jìn)一步拉近距離，區(qū)域一體化進(jìn)程進(jìn)一步加快，仲愷高新區(qū)進(jìn)入對(duì)外高效暢達(dá)的發(fā)展新時(shí)期。
對(duì)策二：推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與交通齊頭并進(jìn)，規(guī)劃通道助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展
在惠州市著力打造萬(wàn)億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，加快構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的背景下，仲愷高新區(qū)處于以電子信息制造為主線，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和平板顯示為核心的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)壯大的發(fā)展新時(shí)期，需要高效、暢達(dá)的路網(wǎng)體系滿足產(chǎn)業(yè)交通的集疏散需求。
城市功能配套區(qū)與各產(chǎn)業(yè)園組團(tuán)之間均有智慧大道、站前大道、惠橋快線等快速路或仲愷大道等交通性主干道相互聯(lián)通，骨干路網(wǎng)充當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)通道給仲愷區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。
對(duì)策三：緊抓仲愷產(chǎn)業(yè)發(fā)展契機(jī)，協(xié)同交通設(shè)施用地集約化開(kāi)發(fā)
結(jié)合城市更新和發(fā)揮仲愷高新區(qū)存量土地優(yōu)勢(shì)，以交通與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展、集約化、一體化為原則，將樞紐、場(chǎng)站進(jìn)行立體化建設(shè)開(kāi)發(fā)，以TOD/TID理念對(duì)仲愷內(nèi)各鐵路軌道站點(diǎn)樞紐進(jìn)行綜合規(guī)劃。
推廣公交首末站等公交設(shè)施采用建筑物配建形式建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公交服務(wù)供給與產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展需求高度契合。
3.4重難點(diǎn)四：如何確保交通專項(xiàng)內(nèi)容落地性與可實(shí)施性？
對(duì)策一：明確大交通線位，預(yù)控鐵路軌道通道落實(shí)
直接落實(shí)在建的廣汕高鐵和贛深高鐵在仲愷高新區(qū)內(nèi)線位通道。結(jié)合深惠城際工可線站位方案和沿線的土地利用情況，優(yōu)化并落實(shí)深惠城際線站位方案，提升深惠城際的綜合效能；落實(shí)《惠州市城市軌道交道線網(wǎng)規(guī)劃》軌道2號(hào)線線位方案和優(yōu)化站點(diǎn)、軌道停車場(chǎng)選址規(guī)劃方案。
對(duì)策二：細(xì)化城市交通血脈，落實(shí)路網(wǎng)用地
仲愷高新區(qū)規(guī)劃打造的“一環(huán)八射”快速路網(wǎng)、“四橫四縱”交通性主干道骨干路網(wǎng)以及一體化路網(wǎng)體系也已經(jīng)落入到用地規(guī)劃方案“一張圖”中去，注重路網(wǎng)體系的可落地性，保障道路規(guī)劃得以實(shí)施。
對(duì)策三：規(guī)劃交通場(chǎng)站用地，落入國(guó)土空間規(guī)劃
結(jié)合各個(gè)片區(qū)交通場(chǎng)站的缺口需求和土地利用情況，本次仲愷高新區(qū)共規(guī)劃公交場(chǎng)站和公共停車場(chǎng)分別為66處和111處，其中獨(dú)立占地共47處，規(guī)劃保障每一處交通場(chǎng)站用地都落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃用地方案“一張圖”中，對(duì)場(chǎng)站用地進(jìn)行了預(yù)控保留。
3.5重難點(diǎn)五：如何打造具有戰(zhàn)略引導(dǎo)的品質(zhì)與智慧示范方案？
基于仲愷現(xiàn)狀道路發(fā)展情況，結(jié)合未來(lái)城市道路交通發(fā)展方向，提出綜合提升改造整體策略五大系統(tǒng)性路徑，從點(diǎn)到線，以線帶面，逐步形成區(qū)域升級(jí)。
對(duì)策一：提出品質(zhì)引領(lǐng)的慢性交通規(guī)劃
以打造高品質(zhì)設(shè)施全要素的“完整街道”角度出發(fā)，將人行空間、非機(jī)空間、街道家具、綠化景觀等統(tǒng)籌考慮，通過(guò)道路慢行空間改造、人行空間品質(zhì)提升、活力步行街道打造、路側(cè)景觀品質(zhì)提升等策略，挖掘有開(kāi)發(fā)潛力的空間，增加創(chuàng)意城市家居、藝術(shù)雕塑和導(dǎo)向標(biāo)識(shí)等，打造以人為本、利于交往的公共空間，提高慢行交通品質(zhì)，凸顯仲愷地方特色。
對(duì)策二：打造區(qū)縣級(jí)智慧交通建設(shè)創(chuàng)新典范
對(duì)標(biāo)仲愷高新區(qū)創(chuàng)建國(guó)內(nèi)一流高新區(qū)的發(fā)展定位，發(fā)揮人工智能、電子信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)新技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，緊跟新基建浪潮，以“區(qū)縣級(jí)智慧交通建設(shè)典范”為目標(biāo)，以智慧道路建設(shè)為抓手，打造“1+1+6”的仲愷高新區(qū)智慧交通總體框架，即1個(gè)TOCC指揮中心，1個(gè)大數(shù)據(jù)資源中心，6大業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)。其中6大業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)包括智慧道路板塊、智慧公交平臺(tái)、智慧管控平臺(tái)、智慧交運(yùn)平臺(tái)、智慧停車平臺(tái)、智慧出行服務(wù)平臺(tái)。
仲愷高新區(qū)智慧交通建設(shè)將深度融入“數(shù)字政府”、“市級(jí)TOCC”總體建設(shè)框架，其中交通板塊的數(shù)據(jù)采集及應(yīng)用將結(jié)合交通及交警業(yè)務(wù)實(shí)際情況，縱向有效銜接市公安交通管理指揮中心和市交通運(yùn)行指揮中心。橫向有效銜接城市管理監(jiān)督指揮中心和相關(guān)平臺(tái)，數(shù)據(jù)連通實(shí)現(xiàn)橫縱有序、條塊協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、服務(wù)全面，最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)效能。
結(jié)語(yǔ)
以仲愷高新區(qū)為例，相對(duì)于普通綜合交通規(guī)劃，仲愷高新區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃的研究重點(diǎn)在于對(duì)仲愷城市結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展的研判，打造與之匹配的綜合交通體系，制定與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的交通規(guī)劃方案，更聚焦在對(duì)交通設(shè)施用地的預(yù)控和交通規(guī)劃體系的可落地性上，從而實(shí)現(xiàn)“戰(zhàn)略引導(dǎo)、體系構(gòu)建、用地預(yù)控、規(guī)劃落實(shí)”的總體規(guī)劃思路。
文中所列方案僅為技術(shù)研究方案，不代表最終規(guī)劃方案，不可用于他用。最終規(guī)劃方案以官方正式文件為準(zhǔn)。