前沿|歐盟交通負(fù)外部性量化評估方法及啟示
摘要
外部性是各類活動社會承擔(dān)成本和個人付出成本的差值，是難以實現(xiàn)社會公共資源配置最優(yōu)化和社會總體福利最大化的重要原因。由于未能實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，傳統(tǒng)交通需求管理政策正在面臨邊際效用遞減的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國部分超大城市已于近一兩年相繼啟動了新一輪交通白皮書的編制。在國家消費升級戰(zhàn)略背景下，探索需求管理政策的嶄新視角、推動費用用者自付、實現(xiàn)政策精準(zhǔn)調(diào)控，已成為各城市共同關(guān)注的重要話題。
從全球經(jīng)驗來看，交通外部成本內(nèi)部化是制定交通需求管理政策的關(guān)鍵突破口。本研究著重歸納并解讀近10年來歐盟《交通負(fù)外部性成本手冊》的測評內(nèi)容與成果，剖析歐盟負(fù)外部性量化從數(shù)據(jù)體系建立到落地實施過程中的經(jīng)驗與反思，為我國交通負(fù)外部性測算的實際應(yīng)用提供參考借鑒。
一、圍繞可持續(xù)發(fā)展主題，交通負(fù)外部性評估視角日益完善、逐步拓展至交通運輸活動的全生命周期，評價顆粒度不斷細(xì)化，并首次嘗試將評價體系推廣至其他國家和地區(qū)
1.1 持續(xù)完善評價體系，首次對上下游生產(chǎn)、自然生態(tài)棲息地破壞等類別的負(fù)外部性進(jìn)行單獨測算
將能源生產(chǎn)、車輛制造、道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)等與運輸有關(guān)的上下游環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的負(fù)外部性從原本的“其他類”中獨立開來，意味著歐盟的評估視角從交通運輸活動本身擴(kuò)大至交通運輸活動的全生命周期。在2019版《交通負(fù)外部性成本手冊》（以下簡稱《手冊》）中，交通方式共細(xì)分為道路運輸、鐵路運輸、內(nèi)陸水路運輸、海運和航空5大領(lǐng)域，形成了由8類負(fù)外部性指標(biāo)交叉涵蓋5大領(lǐng)域的全方位評估體系。
1.2 不斷細(xì)化評估數(shù)據(jù)的顆粒度，首次增加了交通總負(fù)外部成本和平均外部成本的測算
總負(fù)外部成本是指某一類交通方式在特定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的所有外部性成本總和，如美國內(nèi)所有小汽車運行所產(chǎn)生的外部性成本（單位：億元）。而平均外部成本是指該類交通方式下每一個運輸單位的外部性成本，如美國每一個小汽車的平均外部性成本（單位：元/車公里）。
不同于交通邊際外部成本，交通總外部成本和平均外部成本的測算打破了原交通方式之間、各地區(qū)之間外部成本比較的壁壘，為政府從整體交通運輸系統(tǒng)公平性的角度來評判各交通方式的運行情況。
1.3 評價體系進(jìn)一步推廣應(yīng)用，首次增加了針對美國、日本等非歐洲國家的交通負(fù)外部性測算
2019版《手冊》考慮了不同地區(qū)人口規(guī)模、價格水平等因素，對部分測算參數(shù)進(jìn)行調(diào)整（例如日本地區(qū)統(tǒng)計生命價值采用勞務(wù)市場統(tǒng)計數(shù)據(jù)代替意愿調(diào)查數(shù)據(jù)），該調(diào)整意味著歐盟的評價體系在其他國家及地區(qū)已具備一定的復(fù)制推廣應(yīng)用價值。
圖1 歐盟歷年測算類別、測算維度及測算范圍的變化情況
二、交通負(fù)外部性總成本逐年上升、占GDP比重持續(xù)增加，安全、環(huán)境、噪音等方面的負(fù)外部性占比顯著提升
2.1 負(fù)外部性成本占GDP比重增長至約5%，由道路交通擁堵造成的負(fù)外部性增加了近300億歐元
航空、海運、鐵路等綜合交通運輸?shù)呢?fù)外部性總成本由2008年的5140億歐元增長至2016年（《手冊》數(shù)據(jù)基年）的7160億歐元，占GDP比重由4%上漲至4.8%。城市交通方面，道路交通擁堵年度成本由2008年的2430億歐元上漲至2016年的2710億歐元，增加了近300億歐元。負(fù)外部性成本是導(dǎo)致社會公共資源分配失衡的主要原因，實現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化迫在眉睫。
圖2 歐盟交通負(fù)外部性總成本變化（單位：億歐元）
2.2 與安全事故、空氣污染、噪聲污染相關(guān)的負(fù)外部性成本顯著增加
《手冊》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，從2008年至2016年，由交通事故造成的負(fù)外部性比例從30.6%增加至33.9%，空氣污染占比從7.2%上升至8.8%，而噪聲污染比例則從2.2%提高至7.8%。減少交通安全事故和降低交通對環(huán)境品質(zhì)的影響正成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
圖3 不同類型負(fù)外部性的占比變化
三、加快數(shù)據(jù)共享共用、開展有針對性的調(diào)查、實現(xiàn)多元數(shù)據(jù)融合，是形成可落地實施的負(fù)外部性評價體系的關(guān)鍵
歐盟負(fù)外部性量化的數(shù)據(jù)體系是支撐其負(fù)外部性成本核算的基礎(chǔ)。本研究重點梳理和總結(jié)了歐盟針對不同類別的負(fù)外部性量化的數(shù)據(jù)需求清單及數(shù)據(jù)來源，并結(jié)合我國實際情況，進(jìn)行解讀分析。
3.1 安全事故方面，強化數(shù)據(jù)開放共享、開展意愿調(diào)查是測評的關(guān)鍵基礎(chǔ)
事故負(fù)外部性量化測算依賴于交通事故數(shù)據(jù)的共享。歐盟社區(qū)道路事故數(shù)據(jù)庫（CARE）、歐盟安全立方數(shù)據(jù)（Safety Cube）等數(shù)據(jù)的公開共享成為了交通安全負(fù)外部性量化落地實施的重要前提。
需要大量意愿調(diào)查的開展以修正折算系數(shù)。歐盟《手冊》中給出了針對重、輕傷統(tǒng)計生命價值（VSL）的折算系數(shù)分別為13%和1%，該系數(shù)是經(jīng)過大量范圍實施支付意愿調(diào)查（WTP/WTA）而總結(jié)得出的。在實際計算過程中，直接借鑒其折算系數(shù)往往會導(dǎo)致結(jié)果偏差。
圖4 交通安全外部性測算數(shù)據(jù)清單及數(shù)據(jù)來源
3.2 空氣污染和氣候變化方面，要求明確污染物、溫室氣體排放因子等關(guān)鍵參數(shù)
歐盟基于歐洲統(tǒng)計局（Eurostat）歐洲標(biāo)準(zhǔn)車輛排放體系中的污染物和溫室氣體排放因子進(jìn)行測算，并且通過成本系數(shù)對污染物和碳排放處理成本進(jìn)行計算。在實際應(yīng)用過程中，選定排放因子和正確標(biāo)定成本系數(shù)是具體實施階段的重難點。
圖5 空氣污染外部性測算數(shù)據(jù)清單及數(shù)據(jù)來源
圖6 氣候變化外部性測算數(shù)據(jù)清單及數(shù)據(jù)來源
3.3 噪音污染方面，歐盟主要采用經(jīng)驗數(shù)據(jù)和學(xué)術(shù)模型進(jìn)行估算，精準(zhǔn)程度有待考證
噪音的精準(zhǔn)測算依賴大量高精度檢測器的布設(shè)，因此，在噪音影響成本評價方面，歐盟采用了大量的經(jīng)驗數(shù)據(jù)和學(xué)術(shù)模型。在國內(nèi)實際應(yīng)用過程中，我國于2017年在全國地級及以上城市開展了功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量、晝間區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量和晝間道路交通聲環(huán)境質(zhì)量三項監(jiān)測工作，共設(shè)立了79669個監(jiān)測點，為后期城市噪聲的測算、管理奠定了一定的技術(shù)基礎(chǔ)和設(shè)備支持。
圖7 噪音污染外部性測算數(shù)據(jù)清單及數(shù)據(jù)來源
3.4 交通擁堵方面，我國多個城市依托大數(shù)據(jù)平臺、利用多元融合數(shù)據(jù)進(jìn)行道路運行狀態(tài)的監(jiān)測與評估，為交通擁堵負(fù)外部性的測算提供了精準(zhǔn)的計算環(huán)境
歐盟在計算擁堵負(fù)外部性時，擁堵、滿載率等交通運行指標(biāo)仍以估算為主。相比而言，國內(nèi)部分大城市在浮動車、GPS、地圖導(dǎo)航等交通治理數(shù)字化建設(shè)方面已形成了相對完整的體系，可通過道路交通運行狀態(tài)的實時監(jiān)測與在線研判，精準(zhǔn)計算道路擁堵里程、擁堵時長、平均車速等關(guān)鍵指標(biāo)。開展交通負(fù)外部性評價的技術(shù)基礎(chǔ)初步具備。
圖8 交通擁堵外部性測算數(shù)據(jù)清單及數(shù)據(jù)來源
四、面向未來，亟需拓展交通戰(zhàn)略視野，依托更成熟的數(shù)據(jù)體系、利用更先進(jìn)的技術(shù)手段，探索實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，建立更公平的交通發(fā)展環(huán)境
4.1 以可持續(xù)發(fā)展為核心，圍繞交通安全、公平可達(dá)、綠色低碳、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)等方面，建立交通負(fù)外部性評價指標(biāo)體系和計算方法
城市交通發(fā)展目標(biāo)正在發(fā)生顯著變化，城市可持續(xù)發(fā)展代替道路交通運行效率成為核心目標(biāo)，提供更公平的社會公共服務(wù)正成為新時代背景下交通發(fā)展的主流價值觀。這一價值觀與城市發(fā)展階段、特征的協(xié)同，正是構(gòu)建交通負(fù)外部性評價體系的關(guān)鍵出發(fā)點，要求交通發(fā)展戰(zhàn)略的編制更加關(guān)注公共資源配置效益與社會民生福祉。
4.2 推動大數(shù)據(jù)與調(diào)查數(shù)據(jù)優(yōu)勢互補，建立健全交通數(shù)據(jù)底座，是推動負(fù)外部性測算落地實施的基本前提
在負(fù)外部性實際測算過程中，空氣污染、氣候變化、噪聲環(huán)境等方面的計算依托于城市級數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，而交通安全生命價值、交通擁堵時間價值等關(guān)鍵指標(biāo)則需要通過長期調(diào)查的積累獲得。建議持續(xù)完善大數(shù)據(jù)和調(diào)查樣本數(shù)據(jù)相融合的綜合監(jiān)測及診斷體系，長期觀測城市不同發(fā)展階段、不同片區(qū)的負(fù)外部性特征，并有針對性地開展常態(tài)化評估。
4.3 引導(dǎo)新技術(shù)發(fā)展和運用，推動外部成本內(nèi)部化示范試點，指導(dǎo)城市和交通戰(zhàn)略的編制，加快成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用
在各交通方式消耗社會資源的公平性和負(fù)外部性等關(guān)鍵特征未能清晰量化的背景下，重大公共決策的推行往往備受關(guān)注、甚至爭議頗多。當(dāng)前技術(shù)環(huán)境下，部分傳統(tǒng)政策措施未從本質(zhì)上推動空間設(shè)施承載能力和需求之間的有機(jī)平衡。面向未來，亟待通過以負(fù)外部性、時間價值等指標(biāo)測算需求為引導(dǎo)，推動以功能為導(dǎo)向的新基建、新技術(shù)的運用，實現(xiàn)出行成本與負(fù)外部性、出行效率與時間價值、出行需求與公共資源投入間的精準(zhǔn)匹配，由此構(gòu)建社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的良性互饋機(jī)制。
結(jié)語
因地制宜、因時制宜地實施交通需求管理政策，推動交通出行方式結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是世界各城市追求可持續(xù)發(fā)展的立足點。需求管理政策的戰(zhàn)略視野，也正從單純的緩解交通擁堵轉(zhuǎn)向更公平的政策設(shè)計和更精準(zhǔn)的政策調(diào)校。在市民對美好生活的向往、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通可持續(xù)發(fā)展之間尋求有機(jī)平衡，成為政策設(shè)計的重要議題。
新興科技技術(shù)手段的日漸成熟、交通新基建的加快部署，為需求管理政策的精準(zhǔn)調(diào)控提供了技術(shù)環(huán)境。面向新一輪城市交通發(fā)展戰(zhàn)略編制，以小汽車負(fù)外部性成本的精準(zhǔn)評估、計量為抓手，推動小汽車負(fù)外部成本內(nèi)部化，是交通需求管理政策創(chuàng)新突破的關(guān)鍵所在。