國際觀察 | 日本首都圈多機場體系演變歷程
引言
日本首都圈多機場體系是東京地區(qū)一府七縣范圍內(nèi)，由羽田機場、成田機場、茨城機場、橫田機場（規(guī)劃中）所組成，提供民航運輸服務以及相關保障的機場體系。回顧日本首都圈多機場體系的發(fā)展歷程,梳理東京地區(qū)機場發(fā)展在各階段所面臨的挑戰(zhàn)以及日本政府所實施的解決方案，可以幫助了解典型都市圈地區(qū)多機場體系形成與發(fā)展的經(jīng)濟社會背景。
圖1 日本首都圈多機場體系
1.日本首都圈多機場發(fā)展概覽
日本首都圈多機場體系的形成并非一蹴而就，自1951年日本航空法頒布后，東京都政府在不同時空背景下，為了應對各發(fā)展階段所面臨的問題，推動一系列機場改擴建工程后所形成的當下結(jié)構(gòu)?？傮w而言，日本多機場體系的發(fā)展歷程大致可以分為4個階段，包括戰(zhàn)后民航高速增長階段、羽田及成田的國際國內(nèi)分工階段、羽田機場再國際化的分工調(diào)整階段以及多元民航服務背景下的多機場協(xié)作階段。截至2020年，日本首都圈擁有3座運輸機場，即羽田機場、成田機場和茨城機場，且均為國際機場。
圖2 日本首都圈多機場體系發(fā)展階段
2.第一發(fā)展階段（1955-1977年）：戰(zhàn)后日本民航高速發(fā)展
2.1 聯(lián)合國解除對日本民航運行的限制，民航需求快速增長
日本的民用航空在二戰(zhàn)結(jié)束后持續(xù)受美軍管制，直到1951年才移交給日本政府并開放民間使用，這個時期是日本民航需求高速發(fā)展的階段，為保證民航需求得以滿足，日本政府出臺了《機場發(fā)展法》，明確了各機場的維護主體及國家出資比例，并不斷收回美軍征用的機場，也是在這個階段，日本開始了每五年一期的機場發(fā)展計劃。1953-1970年間，民航旅客運輸量翻了33倍，年均增速22.8%，全國機場數(shù)量從7座增長至60座。
圖3 1953-1977年日本全國民航旅客規(guī)模
數(shù)據(jù)來源：日本國土交通省
2.2 為應付民航飛機大型化及首都人口快速增長，持續(xù)推動跑道擴建
在這個發(fā)展階段，日本首都圈人口從戰(zhàn)后的1000萬人，擴張至2400萬人，而日本政府也規(guī)劃要引入噴氣式客機以及實施開放國民自由出境的政策。社會環(huán)境及民航科技的變化，使得東京都政府必須同時處理移交戰(zhàn)后大幅增長的民航需求、籌備東京奧運會，并要為噴氣式飛機的引入奠定基礎。這個時期羽田機場進行了多輪跑道擴建計劃，A、B跑道合計擴建4次，并新建C跑道及一座航站，終于在1969年的1月及2月迎來了B747以及協(xié)和超音速客機的首飛。
圖4 羽田機場早期擴建情況
資料來源：羽田機場網(wǎng)站
2.3 在機場容量制約及噪音環(huán)境要求影響下，催生第二機場規(guī)劃
噴氣式客機的引入雖然使民用航空的航程距離大幅提升，但其所帶來的起降噪音問題也引發(fā)機場周邊民眾抗議，促使日本政府在1967年頒布《噪聲預防法》，禁止機場于夜間進行起降，同時根據(jù)交通部的評估，考慮到當時的擴建技術、噪音影響以及周邊空域情況，即使進行填海擴建工程，羽田機場的容量也僅能再上升20-30%。為滿足日本首都圈高速增長的民航需求，東京都政府決定在遠離市中心與軍方空域的成田三里塚建設新機場，并將其視為應對噪音問題與日本首都圈民航需求的解決方案，原計劃于1972年啟用。
圖5日本首都圈內(nèi)各類軍民用機場分布情況
資料來源：日本政府網(wǎng)站
3.第二發(fā)展階段（1978-2009年）：“羽田機場主國內(nèi)、成田機場主國際”的分工運行階段
3.1 “羽田主國內(nèi)、成田主國際”的分工模式
雖然經(jīng)歷了大量的征地抗爭，且規(guī)模從原計劃的5跑道修正為3跑道，成田機場最終還是在1978年以單跑道的形式建成啟用。成田機場投運后，羽田機場便將大部分國際航班遷移至成田機場，形成“羽田主國內(nèi)、成田主國際”的雙機場格局，并維持了30年之久。在這個階段，羽田機場在各方支持下，通過新建跑道取代舊跑道，跑道等級與保障能力不斷提升，而成田機場則是持續(xù)與征遷抗爭者溝通以推動設施擴建，在2002年迎來了第二條跑道（B跑道）建成啟用。
圖6 2000年羽田機場47條國內(nèi)航線
圖7 2000年成田機場國際航線網(wǎng)絡
數(shù)據(jù)來源：日本國土交通省
3.2 羽田、成田兩場逐步形成與航線市場、航司類型相匹配的航站布局
羽田、成田機場的定位分工除了反映在兩者航線分布外，也直接體現(xiàn)在航站樓及航司布局情況。成田機場的航司響應“同一屋檐”原則，同航空聯(lián)盟的航司集中布局于相同航站區(qū)域，提升同聯(lián)盟航司間的中轉(zhuǎn)效率。羽田機場的航站布局則以基地航空公司作為區(qū)分，兩家市場占比均超過33%的基地航空公司分別進駐兩座國內(nèi)候機樓。
表1 羽田、成田機場航司布局
航站布局差異所帶來的影響是，相較于成田機場的布局形式，羽田機場的跨基地航司中轉(zhuǎn)以及國際與國內(nèi)間中轉(zhuǎn)效率，旅客必須在航站之間移動。中轉(zhuǎn)便利程度也體現(xiàn)在兩座機場的中轉(zhuǎn)旅客結(jié)構(gòu)上，羽田機場的國內(nèi)旅客中轉(zhuǎn)量顯著高于其他類型的中轉(zhuǎn)旅客。成田機場的機場規(guī)模雖然僅為羽田機場的一半，但國際與國內(nèi)間中轉(zhuǎn)旅客量卻與羽田機場不相上下，而國際間中轉(zhuǎn)旅客量更是遠超羽田機場。
表2 成田、羽田機場國際間中轉(zhuǎn)流程比較
圖8 2018年12月東京兩場中轉(zhuǎn)量(萬人次)對比
數(shù)據(jù)來源：2018年12月份OAG旅客聯(lián)程中轉(zhuǎn)客票數(shù)據(jù)
3.3 成田機場擴建計劃受阻，迫使羽田機場的二次擴容
成田機場建設雖然確實起到促進國際航線發(fā)展的作用，但擴建不順也實際拖慢了日本首都圈民航的發(fā)展，二跑道工程推進時程長達20年，且受抗爭影響，建成后跑道長度及構(gòu)型均不理想。諸多因素表明成田機場的3跑道遙遙無期，這也促使社會再度興起日本首都圈民航保障能力擴容的相關討論。
圖9 成田機場民航三大指標運行情況（1978-2007）
數(shù)據(jù)來源：OECD報告
4.第三發(fā)展階段（2010-2013年）：羽田、成田分工適應性調(diào)整
4.1 外部環(huán)境競爭加劇，羽田重啟國際形成兩場協(xié)同新模式，提升旅客吸引力
為了解決成田機場擴建不順的問題，日本航空局在1997年到2001年間組織多次“日本首都圈第3空港調(diào)查檢討會”，以羽田機場的海上擴建作為現(xiàn)階段的日本首都圈民航運行解決方案，并于2010年建成。與此同時，除了香港、新加坡機場兩個傳統(tǒng)的競爭者外，素萬納普、吉隆坡、仁川等機場的新建及擴建完成也使得亞洲機場競爭加劇，日本機場作為“北美到亞洲”的門戶地位受到動搖。
為了處理外部競爭所帶來的壓力，日本政府在2008年提出“日本首都圈空港國際機能擴充計劃”，其中明確2010年建成第四跑道后，將增加的6萬架次/年以各半的方式均分給日間亞洲短途商務航線以及夜間歐美主要城市航線。利用羽田機場24小時化運行的特性，彌補成田機場夜間停止運行的劣勢，形成全天運用的雙機場協(xié)作模式，并與美國、韓國加簽民航協(xié)議，擴大外籍航司的引入。
圖10 羽田、成田機場國際定期航班起降時間分布
數(shù)據(jù)來源：OECD報告
4.2 羽田“商務性”與成田“通達性”的差異化國際航線發(fā)展策略
羽田機場重新啟動國際航線服務，雖然使成田機場必須拓展低成本航空作為對應，但是并不代表成田機場的國際中轉(zhuǎn)樞紐定位受到動搖。通過國際航點數(shù)量以及航班頻次的側(cè)重差異，兩座機場的分工模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;羽田商務直達，成田國際中轉(zhuǎn)”形式。
羽田機場將近一半的國際通航城市達到每日3班，僅3座城市無法滿足每日1班的要求，開通的城市也以亞太、歐洲、北美重點城市為主。成田機場的航點分布相對較廣且航班頻次也普遍高于羽田機場，但約1/4國際通航城市無法滿足每日1班要求。
表3 羽田機場、成田機場航班頻次分布
數(shù)據(jù)來源：飛常準
圖11 2018年12月羽田機場航班運力分布情況（班次/周）
數(shù)據(jù)來源：飛常準
圖12 2018年12月成田機場航班運力分布情況（班次/周）
數(shù)據(jù)來源：飛常準
4.3 增量發(fā)展模式已趨于上限，日本首都圈機場擴容亟需新方向
隨著羽田機場填海擴建項目以及成田B跑道延伸工程的完成，羽田機場的可擴建空間已基本用完，成田機場的第三跑道則尚未完成用地征收程序。而根據(jù)交通部的預測，日本首都圈的航空市場將在2022-2027年達到飽和。短期而言，日本首都圈將無法再通過擴建達到保障能力提升的目的，日本首都圈機場發(fā)展急需新的方向。
圖13 東京雙機場保障能力預測
資料來源：日本政府網(wǎng)站
5.第四發(fā)展階段（2014年至今）：基于軍民共用化的多機場擴建、協(xié)作模式
5.1 多元化、品質(zhì)化服務提升策略
為了保證日本首都圈民航競爭力的維持，日本政府于2013年組織“日本首都圈空港機能強化技術檢討小委員會”，探討日本首都圈民航未來發(fā)展策略?？偨Y(jié)其發(fā)展思路是，在羽田、成田持續(xù)以航班調(diào)度及飛行路線調(diào)整等技術手段提升保障能力，并擴大兩機場協(xié)同運行保障的同時，搭配城市旅游發(fā)展策略，提供多元民航服務、提升機場吸引力。
表4 日本首都圈空港服務提升措施
5.2 基于軍民共用思路的新機場建設方案
經(jīng)過成田機場的擴建改造經(jīng)驗以及“日本首都圈第3空港”等相關討論，日本首都圈內(nèi)已不具備新運輸機場的選址條件。為了滿足民航可達性提升以及服務類型增加的要求，對現(xiàn)已存在的軍用機場進行軍民合用改造成為突破容量限制的唯一手段。而這些從軍用機場改造而成的小規(guī)模機場要如何在羽田、成田機場兩大格局下尋求自身發(fā)展定位，便是這階段的發(fā)展課題?？紤]到擴建成本及建設進度問題，首先進行軍民共用改造的是跑道等級較高的茨城機場（百里飛行基地）以及橫田機場（橫田飛行基地）。
圖14 日本首都圈范圍內(nèi)機場分布情況
資料來源：日本政府網(wǎng)站
5.3 茨城機場-軍民合用先驅(qū)以及日本首座低成本型機場
茨城機場原為日本自衛(wèi)隊百里飛行基地，其軍民共用設想可以追溯到1993年。地方政府希望通過軍民共享，發(fā)揮茨城機場帶動地方發(fā)展的作用，緩和民眾對軍機起降所引發(fā)的矛盾。這個提案在1999年獲得日本政府批復，在2010年改造完成，成為日本首都圈首個軍民共用機場。日本首都圈北部的各旅游景點抵達機場的時間降低了30-60%。
圖15 茨城機場開通前后日本首都圈北側(cè)觀光景點交通可達性
資料來源：日本政府網(wǎng)站
為了彌補區(qū)位偏遠、腹地市場規(guī)模小等不利因素，茨城機場制定了從設施到流程、從運行端到服務端一系列措施，尤其是推行低廉的起降費、巴士票價、停車費等優(yōu)惠政策，以提升對航司及旅客的吸引力。因此，茨城機場陸續(xù)引入日本天馬（Skymark）航空、中國春秋航空、臺灣虎航等低成本航空公司開通航線，并在2011年被CAPA（亞太航空中心）評選為最佳低成本機場。
表5 茨城機場提升對航司、旅客吸引力的措施
圖16 茨城機場旅客登機照片
資料來源：日本政府網(wǎng)站
5.4 橫田機場定位為都市圈公務航空機場
橫田機場位于日本首都圈西側(cè)，是美軍空軍訓練基地，是離中心城區(qū)較近且跑道等級最高的機場。因此在茨城機場啟動改造4年后，日本政府便開始與美軍洽談軍民共用化改造的事項，并在2010年發(fā)布“東京都市區(qū)加強公務航空引入制度的政策”，明確了橫田機場作為公務機場的定位。目前軍民共用化進程仍在推進中。
圖17 橫田機場改造前后日本首都圈機場時間可達性比較
資料來源：日本政府網(wǎng)站
未來羽田、成田、橫田三座機場的公務航空年起降量將達到1萬架次，并形成各自分工，橫田及成田機場貢獻更多日間公務航班，而羽田機場發(fā)揮夜間運行優(yōu)勢，形成24小時不間斷運行的公務航班供給。
表6 日本首都圈機場公務航空分工定位
5.5 軍民共用改造是與軍方爭取空域資源，通過非基建手段擴容的重要手段
軍民共用化改造不僅帶來基礎設施層面的擴容，對于日本首都圈上方的空域整合也起到積極作用。實際上在推動橫田機場軍民共用化的過程中，日本政府同步推動美國空軍設施及空域的歸還談判，在2008年成功說服美軍歸還橫田周邊約20%空域，雖然進港航班仍然必須繞道而行，但出港航班有了較多的航路選擇，為2010年的羽田機場擴容提供有利條件。
圖18 2008年橫田機場周邊空域部分歸還前后，航空器進出港路線對比
數(shù)據(jù)來源：日本國土交通省
在2019年橫田機場周邊空域歸還談判有了進一步重大進展，隨著東京奧運會開幕期越來越逼近，日本政府以保障奧運會期間大量的國際航班需求為由，向美方爭取到商用飛機允許通過橫田機場周邊空域，使羽田機場可以設計新航路，對國際航班的處理能力從從6萬架次/年增加到9.9萬次/年，相當于1/3條跑道擴容。
圖19 羽田、成田歷年擴容設施及未來保障能力規(guī)劃（萬架次/年）
數(shù)據(jù)來源：日本國土交通省
6.日本首都圈多機場體系發(fā)展總結(jié)
6.1 日本首都圈的2+N多機場體系是城市與民航發(fā)展的平衡點，也是未來日本首都圈的主要發(fā)展模式
城市發(fā)展是支撐機場規(guī)模提升的關鍵要素，日本首都圈的機場發(fā)展依托于城市，而縱觀日本首都圈的民航發(fā)展歷程，機場規(guī)模達到一定程度時，城市會成為抑制機場發(fā)展的阻力之一。當城市發(fā)展與機場規(guī)模達到平衡點時，便會催生出新機場以分流民航需求，這個現(xiàn)象在成田機場新建及茨城、橫田機場的軍民共用改造上均有所體現(xiàn)。鑒于日本首都圈內(nèi)的城市及周邊發(fā)展約束并未消失，未來日本首都圈機場群將會在羽田、成田機場為主的兩超格局之上，對外圍軍用機場實施軍民共用改造，通過增加小型機場以承接羽田、成田機場外溢的民航需求，保持東京都持續(xù)不斷的商業(yè)活力。
6.2 雙樞紐格局的功能分工在競爭中實現(xiàn)差異化互補
機場設施及區(qū)位雖然很大程度影響其功能定位，但是隨著民航服務的多元化與精致化，機場通過運力側(cè)重及航司結(jié)構(gòu)調(diào)整，仍可改變自身定位以應對周邊環(huán)境變化。羽田機場利用其夜間起降與臨近都心的優(yōu)勢，將自身從國內(nèi)機場提升為以國際商務航線為主的樞紐機場，并彌補了日本國內(nèi)旅客中轉(zhuǎn)往國際的短板。而成田機場則在原有國際航線基礎上，進一步擴大引入低成本航司，形成新的分工定位，根據(jù)成田機場規(guī)劃到2030年，低成本航司占比將超過50%。
圖20 成田機場低成本航司市場占比
資料來源：成田機場網(wǎng)站
6.3 政府通過時刻分配調(diào)整機場定位，通過開放市場提升運力
民航市場由于資本額巨大且涉及國際間的航司競爭，機場航線的開通及運行更傾向遵從市場規(guī)律，即使是國營機場，政府也無法完全決定機場的發(fā)展方向。成田機場早期通過時刻資源優(yōu)先分配國際航線促成兩座機場之間的分工，在兩座機場的定位調(diào)整過程中，也可以看到政府主動對時刻資源進行分配，同時擴大日美開放天空協(xié)議的規(guī)模，加快羽田機場的定位轉(zhuǎn)型。
除此之外，簽訂更加開放的航空協(xié)議，能起到加快運力引入，填補運力空缺的效果。茨城機場在其原規(guī)劃中定位為國內(nèi)航線機場，但為了吸引外籍低成本航司的進駐，茨城機場最終開放國際航司進駐，搭配其低成本的特性，使茨城機場成為外籍航司拓展東京航線的第三選擇。
6.4 時刻資源精致利用與航空器大型化是日本首都圈機場群應對發(fā)展制約的關鍵舉措
由于機場的擴容與城市發(fā)展相抵觸，日本首都圈機場群的擴建必須經(jīng)歷較為漫長的社會溝通，與機場周邊居民形成共識后才能推動。為因應硬件擴容進度較慢的問題，機場通過寬體客機的引入以及時刻彈性利用渡過設施擴建的過渡時期。
羽田機場雖然擴建工程相對順利，但保障能力仍相當緊張。成田機場在B跑道建成以前，面臨長達十年起降量停止增長，在此背景下，兩座機場均引入數(shù)量較多的寬體客機，羽田與成田機場的寬體客機占比分別為33.0%與50.6%。
圖21 羽田、成田機場寬體客機出港量
數(shù)據(jù)來源：OAG數(shù)據(jù)庫
此外，日本空管局在2010年推動了東京管制區(qū)與成田管制區(qū)的空域整合，形成由羽田機場統(tǒng)一提供終端雷達管制服務的管制模式，改善原先兩個管制區(qū)交替管制，形成兩座機場統(tǒng)一管理、相互保障，提升運行效率及安全性。
圖22 東京、成田管制區(qū)整合前后
資料來源：日本國土交通省
6.5 軍民共用或成為東京都民航服務擴容的主要手段
為了應對民航需求上升、日本首都圈機場容量不足以及增加地方民航可達性，利用現(xiàn)有設施彌補短期需求的軍民共用化將成為日本首都圈民航擴容的發(fā)展方向，坐落于市中心的高等級軍用機場將成為優(yōu)先改造對象。從城市角度出發(fā)可以提升民航可達性，對市民而言，軍航轉(zhuǎn)型為民航可以降低噪音公害，可以帶來生活品質(zhì)的提升，擴建所面臨的阻力相對較小。
圖23 美國軍用飛機和民用飛機之間的噪聲輪廓比較（分貝值）
數(shù)據(jù)來源：日本國土交通省
在運行上，通過技術手段，實現(xiàn)軍民同場運行或者“一址兩場”運行，實現(xiàn)土地和空域資源的節(jié)約、集約利用。以茨城機場為例，茨城機場通過在東側(cè)新建跑道的方式，形成東側(cè)軍用、西側(cè)民用，兩者協(xié)同運行但不相互影響的軍民共用形式。至今扎駐在茨城機場的部隊是日本首都圈內(nèi)唯一的戰(zhàn)斗機部隊，同時也是日本唯一的航空偵察部隊，并設有應急救援周邊的百里救難隊。分別在朝鮮地下核試驗、福島核災、茨城縣水患期間，發(fā)揮應對緊急軍事任務、應急救災救援等工作。
圖24 茨城機場設施布局情況
數(shù)據(jù)來源：日本國土交通省
6.6 居安思危的特性，讓日本政府緊握社會、政治、技術發(fā)展機遇，推動機場擴容
民航的發(fā)展由于涉及社會發(fā)展、外交談判、政治協(xié)商，機場的擴容除了技術手段外，需要政府有意識的先行推動與規(guī)劃，將發(fā)展路途上的阻礙先行排除，為技術手段的有效發(fā)揮奠定基礎。
縱觀整個日本首都圈的機場發(fā)展歷程，可以看到不論是機場新建、空域改革亦或是軍民合用的相關規(guī)劃，均有約10年期或以上的預先規(guī)劃。即使是在成田機場的二跑道剛建成，空域資源得到極大擴容的情況下，也在隔年便推出羽田機場的填海擴建規(guī)劃，主動、積極的預先規(guī)劃及部署，使日本首都圈機場群能持續(xù)應對需求增長以及不斷變化的民航態(tài)勢。
而另一方面，日本政府也積極利用政治事件推動民航發(fā)展，早期通過爭取東京奧運會及關西世博會，為羽田機場帶來了4次擴容工程，而2013年爭取到東京奧運會的舉辦權(quán)之后，更是進一步與美軍進行橫田機場周邊空域歸還的談判工作，并在2019年以滿足東京奧運會需求為由，爭取到商用飛機可在不提交申請的情況下，穿越橫田空域，進一步為民航擴容。
撰寫：何少辰、黃肖丞蔚
審核：陸曉華
審定：邵 源